Diálogos

Repensar la Policía (I) Notas para la discusión sobre un nuevo modelo policial en Guatemala

Autor: Christian Espinoza

Es un hecho notorio, respaldado ampliamente por encuestas, que la Policía Nacional Civil dista mucho de ser la policía que la ciudadanía espera. Las causas de esta situación son variadas y complejas, ameritando una exhaustiva discusión ulterior. En tal sentido, mucho se ha hablado en los últimos meses en Guatemala respecto a que necesitamos urgentemente fortalecer a la Policía Nacional Civil, particularmente por la serie de medidas arbitrarias y regresivas que han sido impulsadas por el Presidente Morales y el Ministro Degenhart, pero también por el contexto de ofertas electorales de este año.

De hecho, algunos partidos políticos hicieron algunas propuestas concretas al respecto, las cuales tendremos la oportunidad de examinar críticamente más adelante. Sin embargo, no se trata solamente de decir que se hará esto o aquello otro de modo particular; hay un marco filosófico y estratégico de la función policial que se necesita discutir y explicitar a fin de que se comprenda con suficiente claridad hacia dónde se dirigen aquellas propuestas o qué tipo de policía aspiran realmente a fortalecer: por ejemplo, si apuntan hacia institucionalizar una policía primordialmente de naturaleza gubernativa, o bien una profesional, o bien una comunitaria.

En realidad, no cualquier propuesta particular, a primera vista atractiva (por ejemplo: aumentar la tasa de encuadramiento policial), puede serlo efectivamente o seguirlo pareciendo si se discuten a fondo los méritos y el alcance de los modelos policiales globales en los que se enmarcan. En mi opinión, más que fortalecer la Policía Nacional Civil, lo que necesitamos es repensar e implementar un nuevo modelo policial en el país, lo cual podría incluir tal propuesta pero en absoluto se limita a ello. Esto requiere tomar en cuenta ciertas discusiones y análisis que brillan por su ausencia en Guatemala, no sólo en el campo de los partidos políticos sino también, lo cual es más lamentable, en el propio campo de expertos en política pública y de los think tanks especializados en seguridad y justicia.

En esta línea, intentaremos en esta primera entrega responder a las siguientes cuestiones: ¿Cuáles son la naturaleza y alcance de la función policial? ¿Qué es un “modelo policial”? ¿Cómo se relaciona con la política de seguridad? ¿Cuáles son los aspectos más importantes de los principales modelos policiales?

¿Por qué y para qué existe la policía?: Estado, policía y seguridad pública

Existe una estrecha relación entre el Estado, la policía y la seguridad pública, a tal grado que una reforma o transformación del primero –sea de su aparato o de sus políticas públicas– tendrá notables efectos sobre los otros dos elementos. Las políticas de seguridad y los modelos policiales se encuentran íntimamente ligados al sistema político o Estado de una sociedad determinada. Así, es difícil pensar que una auténtica política de seguridad democrática y un verdadero modelo policial comunitario puedan darse en un régimen autoritario. Hay varias maneras de explicar dicho nexo. Optaremos aquí por el ángulo liberal.

“Policía” se llama, en general, a una función, esencial en el Estado moderno, orientada a proveer de seguridad a la población de un territorio determinado, particularmente respecto de amenazas internas, ya que las de carácter externo suelen estar comprendidas en “Defensa”, a cargo del ejército.

Aunque la policía es un producto relativamente tardío – suele situarse su surgimiento en los inicios del siglo XIX, vinculado a la seguridad de las ciudades en la industrialización y urbanización capitalista–, ya el pensamiento liberal y contractualista del siglo XVII –como el de Hobbes– dieron cuenta de la función de seguridad como razón de la existencia del Estado, en tanto organización política que ejerce el monopolio del uso de la fuerza legítima a fin de evitar que unos hombres causen daño o ejerzan violencia sobre otros (Guillén, 2015).

El Estado, reza el mantra del liberalismo clásico, existe para proveer seguridad a quienes habitan en su territorio. El Estado pretendidamente neutral funciona como árbitro de los conflictos entre individuos y es la alternativa racional y legítima a la anarquía. En este esquema la función policial es un instrumento clave para asegurar el orden público y el imperio de la ley. Donde hay Estado, pues, hay policía; y hay policía para proveer seguridad. En esta línea, a tono con dicho mandato crucial del Estado moderno, en el caso del Estado de Guatemala ese mandato se encuentra establecido especialmente en el artículo 2 de la Constitución Política de 1985.

Ahora bien, ¿qué papel específico juega la organización policial en relación con el mandato estatal de proveer seguridad a la población?

Destaquemos que la seguridad suele entenderse en términos amplios como “ausencia de amenazas”, pero el espectro de éstas que puede enfrentar la población y el propio Estado es amplio y heterogéneo, reconociéndose por ello la existencia de distintos ámbitos de la seguridad, por ejemplo: amenazas a la seguridad de la Nación (ámbito de seguridad nacional o de la Nación, que regula en nuestro país la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad); amenazas a los derechos, libertades y bienes de los ciudadanos (seguridad pública); amenazas relativas al uso de la internet y las plataformas digitales (seguridad cibernética); amenazas de origen externo, tradicionales o emergentes (seguridad exterior o defensa), etc.

En tal sentido, en el caso de la institución policial, hoy en día está ampliamente difundida y legitimada la opinión de que su mandato central es la “seguridad pública”, denominada también en ocasiones como “seguridad interna”. Para el caso guatemalteco, la Ley de la Policía Nacional Civil establece que la PNC fue creada precisamente con el mandato exclusivo de proveer seguridad pública a la población.

Pero, ¿cómo pueden entenderse, con mayor detalle, el ámbito o concepto de “seguridad pública” y la función policial en sentido estricto? Desde una perspectiva teórica asociada a la tradición liberal (y particularmente tras las conquistas logradas por la Revolución Francesa), la seguridad pública suele caracterizarse como aquel ámbito de seguridad en el que el Estado busca primordialmente mantener el orden público; proteger la integridad física de las personas y, especialmente, sus derechos y sus bienes; prevenir los delitos; y realizar la investigación criminal. Estos elementos son los que, justamente, imposibilitan que puedan mezclarse la función de policía con la de defensa y que no puedan confundirse los roles y mandatos de la policía con los del ejército; esto es, que no puedan confundirse el ámbito, los principios y los medios de la seguridad interna con los de la defensa o seguridad exterior.

De hecho, el artículo 12 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, señalaba la necesidad de contar con una “fuerza pública” para garantizar estos derechos “en beneficio de todos”; este crucial planteamiento de la policía como garante de los derechos individuales suele considerarse como el punto de inflexión histórico a partir del cual se propició la creación de cuerpos policiales encargados de la seguridad interna, pero precisamente con filosofías y estrategias distintas a las de los cuerpos militares, pues la lógica y medios de abordaje de las amenazas respectivas de las que se encargan cada una de estas instituciones se orientan hacia fines sustantivamente diferentes (Guillén, 2015). Esta nota sobre la crucial distinción y separación entre la naturaleza y los roles de la policía (civil) y los del ejército (militar), o entre la seguridad y la defensa, no es de menor importancia en la discusión sobre el modelo policial en Guatemala y volveremos a ella en la próxima entrega.

Concurren, pues, en la dimensión de la seguridad pública las tres funciones claves del órgano policial: el mantenimiento del orden público, la investigación criminal y la prevención del delito. Cabe decir que el artículo 10 de la Ley de la PNC refrenda esta concepción, pues señala e incluye a aquellas –entre un catálogo mucho más amplio– como atribuciones y funciones centrales de dicha institución, aun y cuando desde los estudios criminológicos se ha subrayado el enorme peso y primacía que en la praxis tiene la primera función sobre las dos restantes en la mayor parte de los cuerpos policiales del mundo (Guillén, 2015), algo que también puede sostenerse con respecto a la PNC, donde el grueso del personal no está dedicado a la investigación criminal ni a la prevención del delito.

¿Cómo organizar a la policía?: Política de seguridad y modelos policiales

Podemos ahora introducir la discusión sobre los “modelos policiales” y preparar el terreno para el análisis sobre el modelo policial imperante en Guatemala. Partamos de que un modelo policial no es otra cosa que un “conjunto ordenado de normas, órganos, recursos –humanos, materiales y de otro tipo– y procedimientos de relación entre todos ellos, que se articulan y actúan de forma coordinada, con la finalidad de contribuir a garantizar la seguridad de los ciudadanos” (Jar Couselo, 2000). O, en forma más sintética, es una “visión global de la función policial”, no una estrategia concreta para abordar amenazas a la seguridad en determinada coyuntura (Guillén, 2015).

En esta línea, debemos tener claro que toda política de seguridad conlleva –como cualquier política pública en otro ámbito– no solamente la definición del problema público a abordar (la inseguridad subjetiva, por ejemplo), la identificación de los factores determinantes sobre dicho problema (la proliferación de armas o la desigualdad en el ingreso, por ejemplo) y la formulación de los objetivos estratégicos y metas (reducir a la mitad la tasa de homicidios por 100,000 habitantes en el territorio nacional durante el próximo lustro, por ejemplo), sino también la identificación de los actores relevantes (PNC, DIGICI, etc.), la formulación de las estrategias o intervenciones principales que estos implementarán para alcanzar metas específicas (patrullajes policiales, por ejemplo) y, asimismo, un modelo organizativo-funcional en el que se definen los principios orientadores, las misiones primordiales y la manera en que dichas entidades estarán estructuradas, interrelacionadas y en su caso coordinadas, a fin de cumplir eficaz y eficientemente con sus distintos roles, atribuciones y funciones institucionales.

Toda política de seguridad presupone, pues, un modelo policial o varios modelos policiales, según el número y la heterogeneidad de organizaciones policiales que puedan existir simultáneamente en un país concreto. Y toda discusión sobre una reforma o transformación del modelo o modelos policiales vigentes acarrea, por tanto, una discusión sobre la política de seguridad en su conjunto (Guillén, 2015). En realidad, no podemos discutir seriamente sobre los modelos policiales si no tomamos en cuenta a la vez las políticas de seguridad a las cuales dichos modelos se adscriben, particularmente su adecuación o inadecuación con la naturaleza, los objetivos y las estrategias que planteen tales políticas. Por ejemplo, en la política de seguridad, y en el modelo policial asociado a ella, juega un papel importante el factor relativo a si dicha política se enfoca más en los aspectos situacionales del delito o si no lo hace así. En caso afirmativo, como sostiene Guillén (2015) lo más probable es que las causas sociales, personales o ambientales del crimen pasarán a un segundo plano y esto tendrá incidencia sobre el alcance y orientación de la función policial, esto es, sobre el modelo policial mismo.

No obstante, no es oportuno proceder ahora a tal tarea, de la cual también nos ocuparemos en la segunda entrega. Conviene, más bien, explicitar de mejor manera la cuestión ¿qué es un “modelo policial”? y revisar brevemente algunas tipologías relevantes.

En principio, refiramos que hay una tipología clásica que distingue entre dos grandes modelos policiales: 1) el continental o francés y 2) el anglosajón o inglés (Jar Couselo, 1999). Esta taxonomía se enfoca en las dos grandes vertientes de la policía moderna que emergieron durante el siglo XIX en Europa.

En breve, el modelo continental –cuyo prototipo clásico lo constituyó la policía de Fouché– se caracterizaría por disponer de estructuras organizativas militarizadas, una fuerte centralización del mando, un sistema de información desplegado a nivel nacional, un énfasis en el control de la población y bajo nivel de proximidad, apoyo y legitimidad de la ciudadanía.

Por su parte, el modelo anglosajón establecería una separación clara entre la función militar y la policial, vinculando ésta al poder local; además, se concedería una prioridad al enfoque preventivo del delito sobre el reactivo y la función policial se ejecutaría a través de órganos policiales bajo el control de las autoridades locales y no desde la capital del país.

Otros autores, como Wilson, han distinguido entre un modelo legalista, un modelo orientado hacia la prestación de servicios y un modelo de vigilancia. Según Wilson (Moloeznik, 2010), el modelo legalista se caracterizaría por la aplicación estricta de leyes y reglamentos, por una débil importancia concedida al mantenimiento del orden público, por límites importantes a la discrecionalidad de la función policial, por una cifra elevada de arrestos (particularmente sobre delitos menores) que funcionan además como un indicador de desempeño policial, por una división de funciones altamente especializadas y por altos niveles de control jerárquico y rigidez en la ejecución de las tareas.

Por su lado, el segundo modelo se distinguiría por concebir a la policía ante todo como un servicio a la ciudadanía, por un grado moderado de descentralización de la autoridad y la responsabilidad, por privilegiar el mantenimiento del orden sobre la aplicación de la ley, por priorizar las relaciones con la comunidad y dar importancia a cultivar en el público una imagen positiva de la policía, así como por fomentar la ética y potenciar el espíritu de iniciativa del agente policial. Y, por último, el modelo de vigilancia dispondría de los siguientes rasgos sobresalientes: focalización en el mantenimiento del orden, amplia discreción en la ejecución de las tareas policiales, control débil del personal, vulnerabilidad a la corrupción y limitada descentralización de la autoridad y la responsabilidad.

Por su parte, Moloeznik (2010) ha propuesto distinguir entre modelos policiales “de mayor grado de desarrollo relativo”, propios de los países con poderío económico y financiero y con fuertes Estados de derecho, entre los cuales identifica al alemán, al canadiense, al español, al francés, al británico, al israelí, al japonés y al estadounidense; modelos policiales “de desarrollo intermedio”, entre los que destacan el modelo ruso y el chino; y los modelos policiales “latinoamericanos”, sobresaliendo entre ellos el argentino, el brasileño, el chileno, el colombiano y el mexicano.

Algo importante de estos últimos –entre los cuales se encontraría el propio modelo guatemalteco– es que, según Moloeznik (2010) pero también otros autores como Cheves (2005), se caracterizarían por tener una organización muy centralizada de naturaleza cuasi-militar, un enfoque represivo del delito y débil proximidad y baja legitimidad ante la ciudadanía.

Por último, en la literatura sobre modelos policiales descuella el trabajo reciente de Guillén (2015), quien ha destacado que el elemento definitorio clave de un modelo policial es el relativo a sus fuentes de legitimación, distinguiendo tres de ellas: la obediencia a un gobierno democrático, legítimo y representativo; el saber profesional; y el servicio que se presta a la población.

Guillén también ha apuntado la relevancia de otro elemento: el de la finalidad o misión policial. Por ejemplo, si la misión principal es la lucha contra la delincuencia, o el mantenimiento del orden público, o la satisfacción de los ciudadanos en tanto usuarios del servicio de seguridad. Cada una de estas misiones conduce o corresponde a modelos diferenciados.

Ciertamente, la intensidad puesta en cada elemento y la combinación que pueda existir entre todos ellos es lo que le dará especificidad a cada modelo y lo diferenciará de otros.

Todos esos elementos tienen un gran peso sobre otros aspectos de un modelo policial, como la relación específica y el grado de discrecionalidad que tendrá la policía con la aplicación de la ley en casos concretos; las prioridades particulares a asumir en el mantenimiento del orden en espacios públicos (gestión del orden público, de la masa o del desorden); la relación con la ciudadanía y el papel de esta en la seguridad pública y en la definición de las políticas policiales y de la propia organización y funcionamiento de la policía; así como el tipo de controles y mecanismos de rendición de cuentas a los que los cuerpos policiales estarán sometidos, entre otros.

Un modelo policial, pues, pone en juego todos aquellos elementos centrales a la hora de definir cómo se ejercerá la función policial por uno o varios cuerpos policiales en un territorio determinado. Ningún modelo se concreta de manera pura en ninguna organización policial determinada. Toda implementación de un modelo policial es compleja. Pero la mezcla de elementos propios de diversos modelos no significa que ninguno de ellos tenga una influencia clara o decisiva. Normalmente, un modelo domina o tiende a dominar en cada cuerpo policial particular.

Examinemos con algún detalle la tipología propuesta por Guillén (2015).

Este autor ha distinguido tres principales modelos policiales entre los que existiría históricamente un tipo de sucesión cronológica, a saber: el gubernativo, el profesional y el comunitario.

El modelo gubernativo es bajo el cual nacen las policías modernas y tiene como rasgo sobresaliente que la policía actúa en dependencia directa del Gobierno, el responsable de darle las órdenes de actuación, de supervisar su funcionamiento y de aplicar determinado tipo de sanciones en caso de negligencia o mal desempeño. La policía no es otra cosa aquí que “una organización que ejecuta órdenes”.

Más allá de esto, sin embargo, hay otros atributos relevantes que configuran y distinguen al modelo gubernativo, por ejemplo:

1) La policía tiene como fin principal el mantenimiento y aseguramiento del orden político, dependiendo mucho de las bondades o insuficiencias del sistema político en el cual se implementa;

2) El modelo le otorga mucho mayor énfasis al control de la información y el mantenimiento del orden en los espacios públicos que a la seguridad subjetiva (temor al delito, percepción de inseguridad de la ciudadanía), lo cual puede abarcar no solo hacerse cargo de más funciones administrativas sino incluso de gestionar información o inteligencia para la toma de decisiones políticas, razón por la cual el cuerpo policial está o puede sujetarse a un uso político por el Gobierno;

3) Prevalece la influencia de la estructura y disciplina militar en el diseño organizacional y la cultura de los cuerpos policiales civiles, dando lugar incluso a la coexistencia de policías militares o de estatuto castrense;

4) Dispone de una estructura bastante centralizada y jerárquica para garantizar y controlar la ejecución de las órdenes, para lo cual no elude el uso de la fuerza cuando resulte necesario, teniendo además normalmente cobertura a nivel nacional;

5) Es un modelo primordialmente reactivo; está mejor dispuesto o preparado para la reacción ante el crimen que para la prevención del mismo;

6) Dado que el cuerpo policial es un mero ejecutor de las decisiones gubernamentales, no necesita abrirse ni cultivar una relación o establecer canales de comunicación con la ciudadanía que no vayan en dirección de los intereses policiales, lo cual puede redundar por otra parte en un difícil acceso a la información policial así como a la realización y divulgación de los resultados de las encuestas de victimización. Dicho de manera simple: la ciudadanía no es un elemento central para este modelo;

7) Dada su vinculación y dependencia estrecha del Gobierno, es usual que un cambio en este último comporte también cambios relevantes en la propia cúpula policial;

8) El método de trabajo privilegiado de este modelo es el patrullaje policial uniformado; se apuesta por la presencia policial en las calles como factor disuasivo del crimen y asegurador del orden público;

9) Los controles externos en vigor sobre la policía serán primordialmente judiciales, aunque también los hay de carácter político y administrativo. Los controles ciudadanos son prácticamente inexistentes.

10) Es un modelo que puede resultar atractivo para sistemas políticos autoritarios o incluso para “democracias débiles”, al posibilitar el control político del uso de la fuerza policial con mucho margen de discreción y configurar a la policía como un ente aislado de la sociedad.

Por su lado, el modelo profesional habría aparecido durante las primeras décadas del siglo XX en los Estados Unidos de América con el espíritu de resistir o superar los graves problemas a los que se venía enfrentando el modelo gubernativo en razón de su dependencia del sistema político. Este modelo tiene como características principales las siguientes:

1) Por su fuerte carácter legalista, la misión principal de la policía es la lucha contra la delincuencia, particularmente el combate del delito. La policía ha de enfocarse en la desviación de la ley, persiguiendo las infracciones cometidas.

2) Otorga especial relevancia a la formación y especialización de los policías con referencia expresa a la idea de profesionalidad, a fin de aludir a un conjunto de personas que actúan en función de un saber y unos procedimientos específicos considerados idóneos para el cumplimiento de la misión policial;

3) La policía, por tanto, es concebida como una profesión con personal formado al más alto nivel técnico para abordar los problemas de inseguridad, así como ocurre en otras profesiones como la salud o la educación;

4) La autoridad policial se obtiene primordialmente a través del conocimiento. Este énfasis otorgado al saber y la técnica posibilita que la policía pueda ser percibida como un ente neutral y técnico, buscando distanciarla de la influencia de los actores políticos;

5) Por ello mismo, los procesos de selección, formación y promoción del personal policial han de ser objetivos y rigurosos, con un alto perfil educativo y orientados hacia la más alta especialización y profesionalización, lo cual eleva el status y el prestigio de la profesión policial;

6) La policía debe tener a su alcance mejores condiciones de trabajo que las usuales y poder aprovechar el desarrollo científico y tecnológico para el cumplimiento de sus roles y funciones en seguridad;

7) Concede una mayor exigencia ética y de apego y respeto por la ley, limitando al máximo la discrecionalidad policial para evitar arbitrariedades y actos de corrupción, buscando además garantizar la independencia respecto de la política y la credibilidad ante la ciudadanía;

8) Se basa en protocolos normalizados de trabajo y promueve el uso de indicadores propios para monitorear y evaluar el desempeño del servicio policial, particularmente relacionados con el incremento o descenso de las tasas delictivas;

9) Su método o estrategia principal de trabajo es la intervención intensa, una estrategia muy reactiva y focalizada en el control de los espacios;

10) No le otorga una prioridad a la prevención del delito; ésta juega un papel marginal en el modelo, al considerarse que la detención y condena de los delincuentes –y, por tanto, las capacidades de investigación criminal– es el principal factor preventivo o disuasivo de nuevos delitos;

11) No obstante lo anterior, propugna un incremento del número de policías operativos al considerar que ello funciona como factor de disuasión, y por tanto de prevención, de la delincuencia;

12) La ciudadanía tampoco adquiere un papel relevante en sí mismo, pues es el saber y no la satisfacción ciudadana es la fuente de legitimidad del cuerpo policial; la interacción con la población no es por tanto muy relevante ni debe ser fomentada, aunque se reconoce que los ciudadanos pueden colaborar en la prevención del delito y en proveer de información útil para la actuación policial; y

13) Aunque admite ciertos controles externos, los principales controles sobre la policía son aquí los controles internos; los controles ciudadanos adquieren poca importancia.

Por último, aunque hay variadas formulaciones que utilizan nombres como los de “policía comunitaria”, “policía de proximidad” o “policía de barrio”, el modelo comunitario –teniendo algunos antecedentes en la Policía Metropolitana de Londres del siglo XIX– surgió durante la década de los setentas en los Estados Unidos como respuesta al fracaso del modelo profesional, extendiéndose luego a diferentes regiones del mundo y distinguiéndose especialmente por los siguientes rasgos:

1) Concibe esencialmente a la policía como un servicio público de seguridad, como un modelo de prestación de servicios de seguridad a la ciudadanía. Esto –no el poder, ni la ley, ni el saber técnico– es lo que justifica la existencia del cuerpo policial;

2) La comunidad o el público son muy relevantes para la definición de la misión policial y de los asuntos prioritarios a ser cubiertos por la policía. La lucha contra la delincuencia es un objetivo importante, pero la satisfacción ciudadana –que puede o no estar focalizada en la delincuencia– se erige como el criterio relevante para la evaluación del servicio policial;

3) La policía debe aproximarse a la comunidad, especialmente para conocer sus demandas, porque necesita mantener altos niveles de legitimación –lo que incluye saber hacer su trabajo en comunidades multiculturales, particularmente con las minorías– y para fomentar también la colaboración de la ciudadanía en la lucha contra la delincuencia;

4) El servicio policial debe diseñarse con base en las necesidades de la ciudadanía (incluyendo las de las minorías culturales) y no en el saber experto, lo que implica gestionar la información y el conocimiento correspondientes. La policía no es tanto un agente estatal cuanto un agente de la comunidad;

5) No obstante, se considera que el ciudadano no es solamente un cliente, sino también un actor. La ciudadanía juega un papel proactivo al concebirse que la responsabilidad de mantener el orden y la seguridad también está en sus manos. Se abandona la idea de que la policía tiene el monopolio de los asuntos de seguridad y se proclama la idea de la “coproducción de la seguridad” (Estado-ciudadanía); la policía –como han dichos algunos– ya no es solamente “la policía” sino “la policía y la comunidad”;

6) Se promueve la organización comunitaria, la convivencia pacífica y la cohesión social, así como la participación de los ciudadanos en la protección de su patrimonio, en la seguridad de sus actividades y en la recuperación de los espacios públicos;

7) La comunicación es un elemento clave del modelo. Se busca maximizar el contacto y la comunicación entre la policía y el público por diferentes vías (campañas de comunicación, encuestas de victimización, acceso a las estadísticas policiales, reuniones con vecinos, etc.), lo cual se considera que influye positivamente en la seguridad subjetiva, particularmente al ganar la policía el respeto y aceptación de la población;

8) Aunque mantiene criterios reactivos, se prioriza un enfoque preventivo del delito y se fomenta la solución de conflictos y de problemas, postulándose un uso mínimo de la fuerza, la represión y el castigo;

9) En términos organizacionales, el modelo favorece un perfil de agente con habilidades, conocimientos y actitudes para enfrentar situaciones imprecisas e inciertas. Es un perfil mucho más flexible y polivalente que en los modelos anteriores. También se promueve la cooperación interagencial en razón de la multidimensionalidad de las causas de la inseguridad;

10) Los indicadores principales del modelo no son las detenciones o actuaciones policiales contra la delincuencia, sino los resultados alcanzados a través del servicio público de seguridad (la ausencia de delitos y desorden);

11) En cuanto al orden público, este modelo apuesta por la gestión del mismo como tal y no de la masa, ni de los incidentes, buscando estar en contacto permanente con la comunidad para anticiparse a los conflictos;

12) Respecto a la relación con la ley, se busca más servir a ésta que simplemente ejecutarla o aplicarla mecánicamente, lo cual le concede un amplio margen de discrecionalidad al agente policial;

13) En caso de alguna reforma institucional importante, se harán consultas al público y a los actores involucrados relevantes;

14) Los mecanismos de rendición de cuentas y de control son preferentemente de carácter externo y, primordialmente, busca facilitar el control ciudadano sobre la policía antes que los controles formales jurisdiccionales.

Partiendo de todos estos elementos analíticos sobre los modelos policiales, ¿qué podemos decir acerca de la función y la organización policial en Guatemala? ¿A qué modelo o modelos se adscribe? Para adelantar nuestra tesis, tomando como referente la tipología planteada por Guillén, lo que hay en nuestro país es primordialmente un modelo policial gubernativo –o de “policía de Estado”– al que, durante la última década, se han sumado elementos del modelo profesional y del modelo comunitario, con diferente grado de impacto y éxito. Argumentaremos, profundizaremos y matizaremos eventualmente esta tesis en la próxima entrega.

Referencias:

Cheves, Raúl Marcelo (2005): El modelo policial hegemónico en América Latina, Editorial Universidad, Buenos Aires.

Guillén Lasierra, Francesc (2015), Modelos de policía y seguridad. Tesis doctoral, Universitat Autònoma de Barcelona.

Jar Couselo, Gonzalo, “El papel de la policía en una sociedad democrática”, Revista española de investigaciones sociológicas, No. 85, 1999, pp. 199-220.

Jar Couselo, Gonzalo, Modelos comparados de policía, Madrid, Dykinson/Ministerio del Interior, 2000.

Moloeznik, Marcos Pablo, Manual de sistemas comparados de policía, Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 2010.

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Las cárceles: propuesta de reforma en el Triángulo Norte de Centro América

No. 4 Junio 2019. Esta publicación fue posible gracias al generoso apoyo de Open Society Foundations -OSF-

“El único propósito racional de una prisión es restringir a aquellos que son violentos, mientras que les ayudamos a cambiar su comportamiento y regresar a la comunidad”. ~James Gilligan

Resumen. Las prisiones del Triángulo Norte comparten varios elementos en común: sobrepoblación, escasa inversión, infraestructura deteriorada y un ambiente criminógeno que favorece la comisión de actos delictivos entre los propios internos y hacia fuera de los centros penitenciarios. Los intentos de reforma del sistema se han quedado en buenas intenciones. Es necesario retomar la función principal de la cárcel: la rehabilitación y reinserción de quienes se encuentran cumpliendo una sentencia.

Los centros carcelarios no han cumplido su propósito de rehabilitar a los convictos y devolverlos a la sociedad como ciudadanos productivos y respetuosos de la ley. Un alto porcentaje de los reclusos regresa a prisión después de ser liberado. El problema es la prevalencia de un enfoque basado en el supuesto que el confinamiento, las condiciones desagradables de la vida en prisión y el estigma social asociado al encarcelamiento, deberían ser suficientes para disuadir el comportamiento criminal posterior. Reconocer, que el objetivo de la prisión no es el castigo, y cambiar el enfoque de cómo debemos atender a los privados de libertad, es vital para obtener mejores resultados en el objetivo de la rehabilitación y reinserción social.

En Guatemala el Sistema Penitenciario administra 22 centros de privación de libertad, 12 de prisión preventiva y 10 de cumplimiento de condena. En total, el país cuenta con 6,812 espacios de reclusión, para una población de 25,000 privados de libertad (367% de su capacidad)¹. En El Salvador, existen 28 centros carcelarios para 39,807 PPL (220.5%) ²y en Honduras también 28, albergando a una población de 21,004 reclusos (198%)³.

En general, las tasas de encarcelamiento han ido en aumento en los tres países durante el período 2000-2019. En El Salvador, entre 2009-2015 el número de pandilleros recluidos aumentó en 72%, representando el 42% del total de PPL. En cuanto a la prisión preventiva, en Honduras y Guatemala un poco más del 50% de los detenidos aún se encuentran pendientes de sentencia, mientras que en El Salvador alrededor del 30%.

Las condiciones de vida en las prisiones

Un factor común en el sistema penitenciario de los países del Triángulo Norte es que las instalaciones carcelarias no cumplen con los estándares mínimos, y menos con las recomendaciones de Naciones Unidas a los Estados para tratar a los reclusos y administrar las cárceles⁴. Las condiciones de vida en la cárcel lejos asegurar la convivencia pacífica entre los internos y promover su rehabilitación, representan graves riesgos para su salud, además de facilitar la violencia interna, y la delincuencia que se manifiesta desde ahí hacia el resto de la sociedad, y que hace a las PPL más propensas a reincidir al ser liberadas.

Los reos de bajo riesgo están expuestos a un entorno criminógeno típicamente dominado por reos de alta peligrosidad, organizados para controlar el ámbito carcelario. Las PPL viven en una situación de hacinamiento, donde la mayoría carece de una cama, debe procurarse su propia alimentación y un espacio para pernoctar, por el cual debe pagar, ya sea con trabajo o con dinero, lo cual perpetua el ciclo del crimen dentro y fuera del sistema carcelario⁵. A ello se suma el hecho que las PPL no están segmentadas y conviven tanto aquellos en situación preventiva como quienes ya han recibido una sentencia condenatoria⁶.

Las condiciones deplorables del sistema penitenciario facilitan la corrupción del personal administrativo y de seguridad que se presta para permitir el ingreso de alcohol, drogas, armas, y celulares, entre otros, a requerimiento de los reos organizados que controlan la prisión. Mientras los controles a la entrada del recinto son responsabilidad de los guardias, a lo interno son estas cúpulas de crimen quienes imponen sus propias reglas de convivencia. Esto hace difícil el control y la vigilancia y a la vez facilita las condiciones para fugas y amotinamientos.

La ausencia del Estado dentro de los centros carcelarios se evidencia, no sólo en las condiciones deplorables en que viven los internos, sino en que los hechos violentos que ahí ocurren (violaciones, extorsiones, trata de personas, agresiones físicas) la mayoría de las veces no se denuncia formalmente ante las autoridades y es asumido como parte de la vida en prisión. Anualmente se emiten informes sobre las condiciones de las prisiones por parte de las instituciones encargadas de velar por los derechos humanos, sin embargo, ha existido poco interés en promover cambios sustanciales al sistema por parte de las autoridades.

Políticas de reforma penitenciaria

Las condiciones del sistema carcelario han dado pie a que las autoridades se propongan implementar medidas orientadas a la mejora de las condiciones de vida y atención de las PPL. En el Triángulo Norte los países coinciden en algunos aspectos, por ejemplo, el mejoramiento de la infraestructura, la construcción de nuevas cárceles, y la carrera penitenciaria ⁸.

Otras medidas que se han considerado y que no están contenidas en los documentos de Reforma penitenciaria son, en Honduras, la reducción de penas para delitos menores para PPL que han cumplido con la mitad de su condena; reducir a la mitad la cantidad de centros penitenciarios; el uso de pulseras electrónicas, detectores de metales y una base de datos digitalizada con el fin de aumentar la seguridad en el sistema penitenciario.

En Guatemala, ha sido propuesto el uso de pulseras electrónicas como medida para reducir la cantidad de PPL, la construcción de una cárcel de máxima seguridad, y se ha implementado un modelo de gestión penitenciaria focalizado en la rehabilitación sobre todo de mujeres y reos de baja peligrosidad, basado en el modelo implementado en República Dominicana. También se implementaron medidas para realizar requisas de forma periódica en las cárceles y decomisar ilícitos.

En el Salvador, recientemente en junio de 2019, se bloqueó la señal de telefonía celular en las 28 cárceles, como medida para contrarrestar la actividad delictiva de las PPL, especialmente las extorsiones. También el gobierno dejó sin efecto la segregación de los pandilleros de Barrio 18 y Mara Salvatrucha (MS13) en diferentes prisiones, tratando de debilitar así el poder político y económico que estos grupos habían consolidado al tener el manejo de los centros carcelarios⁹.

Recomendaciones de política pública

Los países del Triángulo Norte deben revisar sus políticas penitenciarias e implementar nuevas estrategias para prevenir la reincidencia del comportamiento criminal, incluyendo directrices en el sector justicia para delimitar la aplicación y la duración de la prisión preventiva, así como una política activa de penas abreviadas y alternativas tecnológicas a la privación de libertad. Las medidas que recomendamos son:

Implementar reformas judiciales

Evaluar el impacto sobre el hacinamiento que tendrían las medidas alternativas a la prisión preventiva, la reducción de penas y las sanciones alternativas a la privación de libertad, como base para decidir sobre la inversión en la construcción de nuevos centros carcelarios y el remozamiento o reconversión de los existentes;

Implementar alternativas a la reclusión incluidas las órdenes de servicio comunitario, la supervisión mediante el uso de pulsera electrónica, y el uso de la justicia restaurativa (por ejemplo, el pago de compensaciones económicas para ciertos delitos) entre otros;

Revisar las penas por narcomenudeo y portación de drogas para consumo personal;

Los ofensores deberían tener derecho a evaluaciones del riesgo que representan para la seguridad pública, los factores que subyacen a su ofensa y el apoyo social que pueden recibir para evitar la reincidencia, como evidencia para sustentar la decisión de juez de enviar a prisión preventiva o conceder medida alternativa.

Los jueces y los defensores públicos deberían también estar obligados a verificar el cumplimiento de las sentencias que emiten, y valorar las condiciones en que los ofensores se encuentran en prisión.

Implementar políticas públicas para disminuir la reincidencia delictiva

Diseño de programas de educación y formación ocupacional, que favorezcan el cambio de comportamiento y la generación de ingresos mediante el trabajo productivo;

Elaboración de planes de salida y acompañamiento para quienes están próximos a cumplir su sentencia;

Implementación de programas de (re)inserción laboral con apoyo de la comunidad y la empresa privada, así como programas públicos de empleo puente para privados de libertad;

Acceso a programas de protección social, para apoyar con las necesidades de vida diarias, durante el período que no han obtenido empleo, a fin de evitar estrategias de supervivencia en conflicto con la ley penal.

Retomar la rehabilitación como función principal de la prisión

La sentencia de prisión se cumple con la privación de libertad, no con el sometimiento a penurias, hambre, abusos y condiciones inhumanas. La prisión intenta que la persona se haga responsable por sus acciones. Sin embargo, esto no exime al Estado de reconocer los derechos humanos y libertades fundamentales de las PPL.

Para orientar la prisión hacia un modelo de rehabilitación es necesario adecuar la infraestructura carcelaria. Es decir, espacios dignos sin sobrepoblación y segmentación por nivel de riesgo de los reos. Las prisiones deben ser un sitio seguro que motive al cambio de comportamiento y que limite las oportunidades de la vida delictiva desde y dentro de las instalaciones.

Mejores mecanismos de selección y promoción del personal penitenciario

El personal penitenciario es un elemento crucial para promover la convivencia pacífica entre las PPL. Son ellos quienes tienen bajo su responsabilidad la seguridad interna y quienes deberían velar por el respeto a los derechos humanos de los reos. La forma en que traten a los reclusos determinará si una prisión es decente y humana, o brutal y coercitiva.

Definir perfiles de puestos de trabajo para el personal de los centros de privación de libertad, que considere un mejor nivel de entrada, opciones para la formación en el trabajo, y oportunidades de promoción y carrera profesional.

Mejorar las condiciones de trabajo, las remuneraciones y la protección para los trabajadores del sistema penitenciario y sus familias;

Establecer mecanismos para retroalimentar el comportamiento del personal de los centros penitenciarios, de forma que se recompensen las acciones positivas y se den sanciones a quienes reproduzcan el modelo de cooptación criminal de las prisiones.

Descargar documento aquí http://www.dialogos.org.gt/wp-content/uploads/2019/07/PB4-ee-july2019-1.pdf

Fuentes citadas

1. Dirección General del Sistema Penitenciario, datos a junio de 20192.

2. prisonstudies.org, datos a marzo de 2019

3. Comité Nacional de Prevención Contra la Tortura, Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes (MNP-CONAPREV), datos a marzo de 2019

^{4. https://www.unodc.org/documents/justice-and.../Nelson_Mandela_Rules-S-ebook.pdf}

 ^{5. https://www.prensalibre.com/ciudades/jutiapa/cobros-ilegales-florecen-tras-las-rejas}

6. ^{Con excepción de Guatemala en dónde están separados los exfuncionarios ligados por delitos de corrupción, y las personas que van a ser extraditadas, muchas ligadas al narcotráfico}

7. ^{Treadwell, Gooch & Barkham, 2019}

8. Política Nacional de Reforma del Sistema Penitenciario de Guatemala 2014-2024; Política Nacional Penitenciara Honduras, 2015; Política Penitenciaria Salvadoreña, 2019.

9.  https://actualidad.rt.com/actualidad/318504-plan-seguridad-bukele-crimen-organizado-salvador

Medición de violencia homicida en Guatemala: coincidencias y contradicciones entre las fuentes de datos

NOTAS METODOLÓGICAS No.1-2019 por Carlos A. Mendoza

En este número se abordan las diferencias más importantes en las mediciones de violencia homicida según las tres principales fuentes guatemaltecas: el Instituto Nacional de Estadística (INE), la Policía Nacional Civil (PNC) y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF). El ejercicio comparativo se hace con los datos disponibles para los años 2017-2018.

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Instituto Nacional de Estadística (INE)

El INE recopila y publica anualmente las estadísticas vitales del país: nacimientos, defunciones, matrimonios y divorcios. En el caso de las defunciones, el INE utiliza la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud, Décima Revisión (CIE-10). Los siguientes códigos nos permiten identificar los casos de violencia homicida (causa externa de muerte, agresión):

Agresiones (X85–Y09)

X85 Agresión con drogas, medicamentos y sustancias biológicas
X86 Agresión con sustancia corrosiva
X87 Agresión con plaguicidas
X88 Agresión con gases y vapores
X89 Agresión con otros productos químicos y sustancias nocivas especificadas
X90 Agresión con productos químicos y sustancias nocivas no especificadas
X91 Agresión por ahorcamiento, estrangulamiento y sofocación
X92 Agresión por ahogamiento y sumersión
X93 Agresión con disparo de arma corta
X94 Agresión con disparo de rifle, escopeta y arma larga
X95 Agresión con disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas
X96 Agresión con material explosivo
X97 Agresión con humo, fuego y llamas
X98 Agresión con vapor de agua, vapores y objetos calientes
X99 Agresión con objeto cortante
Y00 Agresión con objeto romo o sin filo
Y01 Agresión por empujón desde un lugar elevado
Y02 Agresión por empujar o colocar a la víctima delante de objeto en movimiento
Y03 Agresión por colisión de vehículo de motor
Y04 Agresión con fuerza corporal
Y05 Agresión sexual con fuerza corporal
Y06 Negligencia y abandono
Y07 Otros maltratos
Y08 Agresión por otros medios especificados
Y09 Agresión por medios no especificados

Con base a dichos códigos, se puede establecer que en el año 2017 hubo un total de 3,739 víctimas fatales de agresiones. De esas, 2,994 (79%), fueron muertes provocadas por “agresión con disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas” (X95). De las muertes por arma de fuego, el 88 por ciento fueron víctimas hombres y el restante 12 por ciento mujeres. El INE utiliza en su base de datos hasta tres dígitos para cada código, lo cual permite conocer con gran detalle particularidades del crimen. Por ejemplo, podemos saber que en 2017 hubo 219 casos de muertes por agresión con objeto cortante en un lugar no especificado (X999). Esto representó el 6% de todos los casos de muerte por agresión.

La base de datos de defunciones permite dimensionar las muertes por agresión en relación con el resto de las causas de muerte. Por ejemplo, en 2017 las agresiones representaron el 4.6% del total de causas (81,726 defunciones). Al mismo tiempo se pueden comparar con otras causas de muerte, como las neumonías que mataron a 6,840 personas, o los infartos que causaron 5,524 defunciones ese año.

La serie histórica de las estadísticas vitales del INE está disponible desde 1986, en formato electrónico. Antes de la existencia del actual Registro Nacional de las Personas (RENAP), creado en 2005, las certificaciones de defunciones eran responsabilidad de los registros civiles de cada municipalidad, por lo que posiblemente la calidad del dato era menor en esa época. Lo cierto es que dichas estadísticas son comparables con los datos históricos de la Policía. Las estadísticas vitales correspondientes al 2018 aún no están disponibles.

Policía Nacional Civil (PNC)

La PNC registra los hechos delictivos que ocurren en todo el territorio nacional. Los mismos incluyen seis grandes categorías: homicidios, lesiones, delitos contra el patrimonio, contra la libertad, extorsión y chantaje, y otros delitos. En el caso de homicidios, los datos agregados a nivel municipal están disponibles de manera electrónica desde el 2001. Se distinguen seis tipos de homicidios: por arma de fuego, por arma blanca, por arma contundente, por artefacto explosivo, por estrangulamiento, y por linchamiento.

La Policía no utiliza los códigos del CIE-10. Sin embargo, para los años en los cuales hay datos comparables, los registros policiales muestran siempre un mayor nivel de violencia homicida que los registros de defunciones por agresión de las estadísticas vitales. Por ejemplo, en 2017 la Policía reportó un total de 4,410 homicidios, en contraste con los 3, 739 del INE. Es una diferencia del 15%. ¿A qué se debe esto?

Sabemos que la PNC genera su dato en la escena del crimen. Mientras que las estadísticas vitales son la recopilación que hace el INE a partir de los informes de defunción. En estos se consignan los datos de la defunción, como lugar, fecha y hora, incluyéndose sus causas (hasta cuatro, de la A a la D), pero estas causas se refieren a “enfermedad o estado patológico que produjo la muerte directamente”, según se establece en instrucciones del “Informe de Defunción”, documento a partir del cual se genera el “Certificado de Defunción”. También se aclara que las cuatro causas son llamadas “antecedentes” porque son “estados morbosos que produjeron la causa inmediata, mencionándose en último lugar la causa básica”.

Ejemplo del Informe de Defunción

Fuente: INE (2014). República de Guatemala: estadísticas Vitales 2013, p. 60

Nótese arriba la instrucción para la casilla No. 30: “ESPECIFIQUE CÓMO FUE: Este apartado será para especificar la naturaleza de la muerte. Anote en dicha casilla el código de estas causas particulares. Estos datos no prejuzgan sobre la calificación del hecho que en definitiva hicieren los tribunales, es únicamente para fines estadísticos.”

Ejemplo del Certificado de Defunción que extiende el RENAP

Puede ocurrir, entonces, que dada la complejidad del concepto “causa” y aunque quien certifica o informa sobre la defunción pueda ser un médico, paramédico o una autoridad, siempre puede crear confusión el hecho que en la casilla No. 12 ya se estableció la causa inmediata de la muerte. Por lo tanto, la respuesta que se tendería a marcar para evitar mayores problemas, como seguimiento de una investigación criminal, sería la opción 9 de la casilla No. 30, es decir, naturaleza de la muerte “NO determinada”. De hecho, sólo en el 59 por ciento del total de defunciones de 2017 fue un médico quien firmó el informe, mientras que en el 40% de los casos se ignora quién lo hizo. Por ello, no sorprende que en el 42% del total de defunciones de ese año la causa haya sido “otras causas”. En ese porcentaje, seguramente, están incluidas las muertes no tomadas como homicidios, pero que sí lo fueron según la Policía. Esto también está relacionado con el hecho que solamente un 42% de los fallecidos tuvieron asistencia médica, mientras que el 49% no tuvo asistencia alguna a la hora de morir.

Instituto Nacional de Ciencia Forenses (INACIF)

El INACIF fue creado en 2006. Su estadística es de procedimientos, por ello reporta el número de necropsias realizadas. Distingue dos tipos de causas de muerte: las “asociadas a hechos criminales -en investigación-” y las “asociadas a accidentes de tránsito, enfermedad común y sus complicaciones, intoxicaciones y causas en estudio”. Las comparables con los homicidios de PNC son las primeras, y se subdividen en las siguientes ocho categorías:

asfixia por compresión toraco abdominal
asfixia por estrangulación
asfixia por sofocación
asfixia por sumersión
asfixia por suspensión -ahorcadura-
heridas producidas por arma blanca
heridas producidas por proyectil de arma de fuego
seccionamiento corporal (decapitación y/o desmembramiento)

Por política interna, el INACIF no distingue entre homicidios, suicidios y accidentes cuando existe la posibilidad de que la muerte esté asociada a un hecho criminal. Aunque tampoco lo hace por no asistir a la escena del crimen, por lo que depende el Ministerio Público para conocer el contexto donde ocurrió el hecho violento. Por ello, incluye en su estadística casos que muy probablemente fueron suicidios, como los que clasifica en la categoría: “asfixia por suspensión -ahorcadura-”.

En 2017, por ejemplo, el INACIF reportó un total de 423 de esos casos, mientras que la Policía registró 277 asfixias en general, consideradas como suicidio, y el INE reportó 218 muertes por “lesión autoinfligida intencionalmente por ahorcamiento, estrangulamiento o sofocación” (código X70). En contraste, en las estadísticas vitales del INE sí se especifican las muertes debido a una “agresión por ahorcamiento, estrangulamiento y sofocación” (código X91). En total, se reportaron 156 homicidios de este tipo. Si se suman los códigos X70 y X91 se llega a 374 muertes (88% del total INACIF para esa categoría). Adicionalmente, el código W76 se utiliza para “otros estrangulamientos y ahorcamientos accidentales” y las estadísticas vitales dan cuenta de 331 muertes de este tipo. Por lo tanto, el INE reporta 705 casos totales por ahorcamiento, de lo cuales llegaron al INACIF únicamente el 60 por ciento. La siguiente tabla muestra las tres estadísticas relacionadas con muertes por asfixia por suspensión -ahorcadura-, en el año 2017.

Comparación: casos de muerte debido a asfixia por suspensión -ahorcadura- en 2017 según fuentes

TIPO	INACIF necropsias	PNC hechos delictivos	INE CIE-10
Asfixia por suspensión *	423
Homicidios**		221	156
Suicidios***		277	218
Accidentes			331
TOTAL	423	498	705

* INACIF incluye homicidios, suicidios y accidentes (se califican como causas asociadas a hechos criminales). ** PNC en homicidios sólo tiene una categoría denominada “estrangulamiento”, sin distinguir entre los tipos de asfixia (por lo tanto, no se sabe con certeza si incluye o no los “homicidios por ahorcadura”). INACIF tiene otra categoría de estrangulamiento donde se sumarían otros 191 casos en 2017, que sería comparable con PNC. Es la única categoría en la cual la Policía no reporta ningún lesionado. *** PNC en suicidios sólo tiene categoría de “asfixia” sin especificar el tipo. Otras formas de suicidios son por arma blanca, por arma de fuego, por intoxicación (5 formas), por politraumatismo y por causa ignorada.

En la clasificación de causas de muerte, el INACIF utiliza el CIE-10 pero parece estar haciéndolo de manera errónea. Por ejemplo, en el informe de necropsias realizadas en 2017, da cuenta de un total de 5,384 cuya causa de muerte fue asociada a hechos criminales. De ellas, se reportaron 3,884 como muertes provocadas por heridas de proyectil de arma de fuego. Es decir que uno esperaría que las mismas fueran codificadas como X93-X95. Sin embargo, cuando se revisa el informe anual 2017 de “causa de muerte según grupo quinquenal de edad y sexo” se observa que a las muertes provocadas por “heridas producidas por proyectil de arma de fuego” se les asigna el código W34. Según el manual internacional, dicho código corresponde a “disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas”, pero el mismo se encuentra entre la subcategoría de accidentes, no de agresiones. Lo mismo ocurrió en el año 2018, cuando hubo un total de 3,487 muertes por arma de fuego codificadas como W34. Para 2017, el INE reportó un total de 730 muertes utilizando ese código (629 hombres y 101 mujeres).

En contraste, las 412 muertes provocadas por “heridas producidas por arma blanca” en 2018 sí fueron codificadas como X99, código que corresponde a la “agresión con objeto cortante” según el manual CIE-10. Para ese año la PNC reportó un total de 376 homicidios por arma de blanca. El INE aún no ha publicado las estadísticas vitales del 2018, pero en las del 2017 el INE reportó lo que se resume en la siguiente tabla y lo cual debe ser comparado con lo registrado por INACIF y PNC, esto es, 469 y 463, respectivamente:

código CIE-10	Hombre	Mujer	Total
X990	8	6	14
X991	1	1	2
X994	28	16	44
X995	6	1	7
X997	0	1	1
X998	19	5	24
X999	185	34	219
Total	247	64	311

Fuente: INE, estadísticas vitales 2017.

Caso comparativo: muertes por arma de fuego, 2017

Las muertes violentas por arma de fuego son de especial interés, porque representan 8 de cada 10 homicidios que ocurren en Guatemala. Para el año 2017, como ya se mencionó arriba, el INACIF reportó 3,884 necropsias en las cuales identificó como causa de muerte las heridas provocadas por proyectil de arma de fuego (3 mil 404 de hombres y 479 de mujeres, más un caso de sexo indeterminado). Para ese mismo año, la PNC registró 3,431 homicidios por arma de fuego (3,008 de hombres y 423 de mujeres). Adicionalmente, la PNC reportó 40 suicidios por arma de fuego (36 hombres y 4 mujeres). Estas son las cifras que deben contrastarse con las estadísticas vitales del INE, de la siguiente manera:

Muertes debido a heridas por arma de fuego en 2017 según fuentes

TIPO	INACIF necropsias	PNC hechos delictivos	INE CIE-10
Necropsias*	3,884
Homicidios**		3,008	2,944
Suicidios***		40	29
Accidentes****			730
Eventos de intención no determinada*****			0
TOTAL	3,884	3,048	3,703

* INACIF: necropsias cuyas causas podrían estar asociadas a hechos criminales. **INE: estadísticas vitales según códigos X93-X95 del CIE-10. ***INE: estadísticas vitales según códigos X72-X74 del CIE-10. ****INE: estadísticas vitales según códigos W32-W34 del CIE-10. *****INE: estadísticas vitales según códigos Y22-Y24 del CIE-10. Estos últimos son los casos en los cuales no se puede saber con certeza si fueron homicidios, suicidios o accidentes.

Como puede observarse, la cifra de homicidios según la PNC y el INE es muy similar, pues la diferencia es de tan sólo 64 casos, es decir, un 2% respecto a la cifra de la PNC. Mientras que la cifra total del INE (homicidios + suicidios + accidentes) es más cercana a la reportada por el INACIF: 181 casos menos, es decir, casi un 5% -en contraste con PNC que difiere en 836 casos, es decir, un 22%-. Se puede verificar con datos del INE que esa diferencia entre PNC e INACIF se debe a que la Policía no actualiza su contabilidad de muertos y heridos en la escena del crimen. Muchos de los que fallecen en hospitales fueron registrados por INACIF al hacerles la necropsia que manda la ley, pero seguramente quedaron como heridos o lesionados en estadísticas policiales. Esto se puede ver en desagregación de la tabla de homicidios (X93-X95) del INE, a continuación:

Sitio de ocurrencia	Hombre	Mujer	Total
Hospital público	565	75	640
Hospital privado	20	2	22
Centro de salud	16	0	16
Seguro social	80	13	93
Vía pública	650	100	750
Domicilio	136	24	160
Otro	157	21	178
Ignorado	953	132	1,085
Total	2,577	367	2,944

Fuente: INE, estadísticas vitales 2017.

En un análisis comparativo de ocho meses (enero-agosto de 2018) entre las cifras de la PNC y del INACIF, se logró determinar que la diferencia entre ambas fuentes se podía explicar fácilmente, hasta en un 90 por ciento, debido a las muertes que ocurrieron en los hospitales. De ello se concluye que una quinta parte (20%) de los heridos en la escena del crimen mueren con posterioridad. Eso hace que el número de homicidios, según la PNC, pueda incrementarse en hasta 25 por ciento, según la estadìstica del INACIF. Esta es la principal causa de la diferencia entre las tasas que se calculan para cada una de las fuentes.

Conclusión

La comprensión del fenómeno de la violencia requiere mejorar la calidad de los datos, para así obtener información útil para el análisis. Este último es vital para mejorar las políticas públicas de prevención y para la reducción de la tasa de homicidios. Los registros administrativos deben ser acompañados de encuestas periódicas especializadas, como la de percepción y victimización. En este sentido, todos los investigadores sobre problemas de seguridad y justicia en Guatemala están a la espera de que el Ministerio de Gobernación publique los resultados y libere los datos de la primera encuesta nacional de percepción de la seguridad pública y victimización realizada recientemente -ENPEVI 2018-.

Para lograr una adecuada homologación de los datos entre las diversas fuentes, el Instituto Nacional de Estadística (INE) debe asumir el liderazgo por mandato legal. Uno de los primeros pasos es asumir el compromiso de utilizar los lineamientos del Protocolo de Bogotá para la mejora de la calidad de los datos sobre víctimas, victimarios y cada uno de los hechos de violencia homicida que ocurran en el país. Luego, se debe asumir la clasificación internacional de delitos con fines estadísticos propuesta por las Naciones Unidas (UNODC) en 2015. Finalmente, todas las entidades deberían estar en la capacidad de utilizar correctamente los códigos del catálogo CIE-10 (publicado en 1998).

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Seguridad Ciudadana: principales desafíos de la oferta electoral

La seguridad ciudadana es el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica. Implica la salvaguarda eficaz de los derechos humanos inherentes a la persona, especialmente el derecho a la vida, la integridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento^[1].
Durante la última década, la violencia homicida ha descendido de manera sostenida después de alcanzar en el año 2008 su punto más alto con 46 muertes por cien mil habitantes. Actualmente, la tasa se ubica en 22 por 100 mil habitantes; sin embargo, la percepción sobre la inseguridad continúa en la mayoría de la población.

En el período 2008 a 2016, los enfoques utilizados para garantizar la seguridad de la población han variado. Por ejemplo, durante la administración de Álvaro Colom (2008-2012) se dio énfasis a los programas de prevención social y situacional de la violencia y el delito, con algunas intervenciones en el ámbito del narcotráfico; durante el gobierno de Otto Pérez, se diseñó la Política Pública Nacional de Prevención y el Delito 2014-2024, y la Política de Reforma Penitenciaria y se enfocaron los esfuerzos en la incautación de armas de fuego; en el período actual 2016-2020 Jimmy Morales planteó como metas específicas la reducción de la tasa de homicidios y la tasa de delitos contra la propiedad. En este período las acciones han estado enfocadas en la desarticulación de las bandas dedicadas a la extorsión y la incautación de armas de fuego. Durante este período se diseñaron la i) Política Criminal, ii) la Política de Seguridad, y iii) la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito.

Guatemala elegirá nuevas autoridades en 2019. De acuerdo con una encuesta realizada por Prensa Libre en marzo del presente año; el tema de seguridad ciudadana continúa siendo una de las principales preocupaciones, entre el 41%, entre la población.

¿Forma parte la seguridad ciudadana de la oferta política? ¿Tienen los ciudadanos opciones para escoger? ¿Es la seguridad ciudadana un elemento de los planes de gobierno? ¿Se toman en cuenta los instrumentos de Política pública en materia de prevención y seguridad?

Para responder a estas interrogantes, revisamos los planes de gobierno de los 14 partidos que llegaron a presentar uno.^[1]
Como primer paso, utilizamos los ejes de prevención propuestos en la Política y Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito; la Política Criminal Democrática, la Política Nacional de Seguridad; y la Política de Reforma Penitenciaria. Estos instrumentos se encuentran vigentes y proveen el marco político además del modelo conceptual e interpretativo, de abordaje de la prevención y la seguridad ciudadana.

Dentro de los planes de gobierno, la seguridad es uno de los ejes contemplados. Sin embargo, las acciones relacionadas con los instrumentos de política pública vigentes son escasas. Es evidente también que la mayoría de los partidos políticos carecen de una visión acerca de la seguridad ciudadana; las causas y efectos de la violencia, el delito, y consecuentemente, su forma de abordarla.

Tabla 1. Políticas Públicas relacionadas con la seguridad ciudadana

La oferta electoral entre los partidos que lideran la intención de voto es bastante similar, cabe mencionar que los que están muy abajo en las encuestas (e.g. Encuentro por Guatemala, Libre) tienen propuestas más concretas que incluyen no sólo el fortalecimiento del Ministerio de Gobernación sino la prevención de la violencia y el delito.

Como segundo paso, evaluamos las medidas propuestas en términos de la cantidad de la evidencia disponible. Al mismo tiempo, estimamos el impacto potencial que las mismas tendrían en la seguridad ciudadana. Algunas de las medidas cuentan con evidencia empírica que les respalda, por ejemplo, la rehabilitación de privados de libertad; la creación de cárceles de alta seguridad, y la dignificación de la carrera penitenciaria; la organización comunitaria, la recuperación de espacios públicos, y las oportunidades de mejora económica; implementar el modelo de Policía Comunitaria, dignificar y profesionalizar a la PNC.

Tabla 2. Oferta para la seguridad ciudadana según nivel de evidencia disponible a su favor y su relación con las Políticas Públicas

El nivel de impacto de estas medidas, si se implementarán todas en su conjunto, sería moderado. Es importante comprender que la violencia es un fenómeno multicausal que requiere un enfoque integral que va más allá de las condiciones del sistema penitenciario, el modelo policial, la prevención, o el fortalecimiento institucional. Hace falta una visión integral de seguridad ciudadana que involucre también al sector de justicia. Las medidas que proponen los candidatos o partidos políticos son dispersas y no están orientadas al alcance de metas concretas que, en nuestro caso, deberían ser la reducción de la violencia homicida y las extorsiones, dos de los delitos que más resiente y afectan a la ciudadanía. Es evidente también que no se contemplan medidas efectivas para el combate a los delitos relacionados con la narcoactividad y las pandillas.

Los delitos relacionados con la narcoactividad representan una amenaza para la gobernabilidad del Estado porque los territorios son generalmente dominados por los narcotraficantes. También hay un alto número de privados de libertad por estos delitos, sobre todo los relacionados con la posesión y venta al menudeo de drogas.

Las pandillas, por su parte, han monopolizado el delito de extorsiones. Éste último es uno de los fenómenos que mayor temor infunde en los ciudadanos. Además, genera un alto número de homicidios, sobre todo en el sector de la micro y mediana empresa.

Entre las medidas que tienen menos respaldo empírico se menciona el uso de fuerzas combinadas (Ejército y PNC). Se ha discutido mucho acerca del Ejército y su labor en cuanto a seguridad ciudadana. La conclusión general ha sido que los soldados no están capacitados para relacionarse con la población, y que, además, la Ley no les permite realizar aprehensiones a ciudadanos, a menos que éstos sean sorprendidos de forma infraganti.

Todos los planes de gobierno, que fueron examinados, incluyen un eje de seguridad ciudadana. Este es un aspecto positivo, ya que —al igual que la salud y educación— el tema de seguridad ha pasado a ser un elemento central en la oferta de los partidos políticos. Sin embargo, la mayoría de estos planes ignora las políticas públicas de seguridad ciudadana y prevención de la violencia y el delito, y carecen de un marco conceptual, teórico y contextual que guíe el abordaje de la violencia en el país.

La segunda vuelta entre los dos contendientes que, dicho sea de paso, difieren muy poco en cuanto a sus propuestas de seguridad ciudadana, presenta una oportunidad útil para que la ciudadanía y la sociedad civil organizada exijamos un plan integral y una hoja de ruta para la disminución y prevención de la violencia y el delito.

^[1] UNE, VAMOS, Humanistas, MLP, Creo, Winaq, Encuentro por Guatemala, Libre, Semilla, Prosperidad, VIVA, TODOS, URNG, y CONVERGENCIA

^[1] PNUD, 2013

Informe Anual sobre la Violencia Homicida en Guatemala, Año 2018

Resumen

Guatemala redujo nuevamente su tasa de homicidios durante el año 2018. Aunque las explicaciones de dicha reducción aún no están claras, y a pesar de la coyuntura política adversa debido a la crisis provocada por el mismo Gobierno y el Congreso en su afán por expulsar a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), y de esta manera frenar todo esfuerzo en la lucha contra la corrupción, lo cierto es que la tasa se encuentra en un mínimo histórico, según los datos de la Policía disponibles y comparables desde 1995. La violencia homicida se ha reducido en más de la mitad desde el punto máximo observado en agosto de 2009 cuando la tasa interanual llegó a 48 por cada 100 mil habitantes. El año 2018 se cerró con una tasa de 22.4 por 100 mil, la menor tasa registrada en los últimos 24 años. Los principales progresos se ubican claramente a favor de los grupos más vulnerables a este tipo de violencia: los hombres jóvenes, generalmente víctimas de heridas provocadas con arma de fuego. La tasa de muertes violentas por arma de fuego en 2018 descendió casi 12% respecto al año 2017. La tasa total de homicidios disminuyó en 14%.

En el presente informe se revisan no sólo las tasas con las que se terminó el año, sino especialmente las tendencias interanuales que nos dan una mejor idea de dónde venimos y hacia dónde nos dirigimos en términos de la violencia homicida. El análisis se desagrega por sexo y edad de las víctimas, así como por el tipo de arma utilizada por los victimarios. También se comparan entre sí diversas fuentes para mostrar que hay consistencia entre las mismas a pesar de ser independientes y alimentar sus registros en momentos distintos (escena del crimen vs examen médico forense). Se confirma de igual manera la tendencia de la tasa de homicidios en contraste con la de lesionados o heridos por violencia. Se hace un breve recuento de los acontecido durante el año con base a la tendencia de corto plazo que generó una serie de alertas tempranas por parte del Observatorio de la Violencia de Diálogos. Finalmente, se revisa la geografía de la violencia a nivel departamental y municipal. Como en años anteriores, se observa que, aunque los niveles de violencia nacionales vayan a la baja se mantiene el patrón geográfico de la violencia homicida, distinguiéndose claramente dos zonas en el país: una extremadamente violenta y otra pacífica, ésta incluso bajo estándares internacionales (tasa anual de un dígito). En el anexo del informe (formato MS-Excel) se incluye el ranking con la respectiva tasa de los 340 municipios del país, desagregada por sexo de las víctimas, y se compara con lo registrado en 2017, clasificándolos por su tamaño poblacional.

Contenido

Introducción: informe 2018

Variación anual y tendencias: 10 años de datos

Tasa anual por sexo de las víctimas, 2018

Tasa anual según la edad de las víctimas, 2018

Tasa por tipo de arma utilizada por los victimarios

Tasa anual de heridos o lesionados por violencia, 2018

Tendencia en el corto plazo: altibajos durante 2018

Geografía de la violencia homicida, 2018

ANEXO del Informe: ranking municipal 2018.

Introducción: Informe 2018

El año 2018 concluyó en Guatemala con un total de 3,881 homicidios según los registros de la Policía Nacional Civil (PNC). Para una población estimada de 17,302,084 habitantes por parte del Instituto Nacional de Estadística (INE) a mediados de ese mismo año, la tasa calculada es de 22.4 homicidios por cada 100 mil habitantes. Este nivel de violencia homicida acerca al país a la tasa latinoamericana de 22.3 observada en 2016, según la recopilación hecha por InsightCrime, e incluso se sitúa por debajo de la tasa preliminarmente reportada para 2018 por la misma fuente: 24 homicidios por cada 100 mil latinoamericanos.[1]

La región latinoamericana es una de las más violentas del planeta. De hecho, en la más reciente actualización de datos (2012) para el Estudio Global sobre Homicidios de las Naciones Unidas, Centroamérica aparecía como la subregión más violenta, con una tasa de 40 por 100 mil habitantes, es decir, 10 puntos de tasa por arriba de África del Sur.[2] No obstante, para el año 2018 los países más problemáticos en ese sentido, Guatemala, Honduras y El Salvador han mostrado una tendencia a la baja, llegando a una tasa conjunta de 33 por 100 mil. El Salvador terminó con una tasa de 51 por 100 mil y Honduras con una de 41 por 100 mil según los registros de sus respectivas policías.

Tendencias de tasas interanuales (12 meses) del Triángulo Norte de Centroamérica

Si utilizamos la cantidad de necropsias reportadas por el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF) en 2018, las que son clasificadas como muertes por “causas asociadas a hechos criminales – en investigación-”, el numerador sería 4,914 muertes violentas y, por lo tanto, la tasa subiría a 28.4 por 100 mil.[3] Sin embargo, lo importante es que ambas tasas continúan mostrando un descenso, el cual desde diciembre 2009 ya acumula una variación favorable de 43% según INACIF y del 51% según PNC. Es decir que Guatemala concluye su noveno año consecutivo de descenso en cuanto a violencia homicida. Dicho descenso ha sido en términos relativos, expresado el indicador como tasa ajustada por la población, pues en 2013 sí hubo un ascenso en cifras absolutas, el cual fue compensado por el crecimiento poblacional estimado para ese año por el INE. Este informe fue elaborado por Carlos Mendoza, gracias al generoso financiamiento de la Open Society Foundations -OSF.

[1] Fuente: https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/balance-de-insight-crime-sobre-los-homicidios-en-2018/ Contrastar con los datos del Monitor de Homicidios del Instituto Igarapé, especialmente para el caso de Venezuela en https://homicide.igarape.org.br/

[2] Fuente: datos de UNODC disponibles para descarga en el Internet en http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/dataportal/PublicationReports2017_1a.xlsx

[3] No obstante, debe recordarse que dicho indicador no excluye muertes accidentales con arma de fuego o suicidios por ahorcadura, por ejemplo. Ciertamente, el INACIF sí toma en cuenta a las personas heridas violentamente que murieron con posterioridad en los centros de atención médica, cifra que equivale a un 24% del total de homicidios registrados por PNC y a un 22% del total de heridos también contabilizados por PNC. Sin embargo, las muertes por ahorcadura que podrían ser suicidios representarían hasta un 10% del total de las muertes reportadas por el INACIF.

Variación anual y tendencias: 10 años de datos

En promedio desde 2010, según la Policía, cada año se ha logrado bajar la tasa de violencia homicida en un 7.7% respecto al año previo. Según el INACIF, el cambio anual promedio ha sido 6.1%, pero siempre hacia la baja. Por ello, reconociéndose la independencia entre ambas fuentes, se puede tener bastante certeza sobre un noveno año consecutivo de descenso en cuanto a violencia homicida en Guatemala. La reducción de 2018 se muestra como una de las mayores en términos de cifras absolutas y como la mayor en términos porcentuales, para ambas fuentes.

Variación interanual en cifras y tasas de homicidios y necropsias, 2009-2018.

Variación anual en cifra absoluta de homicidios y de necropsias

Cambio porcentual interanual en ambas tasas: homicidios y necropsias

Fuente: elaboración propia utilizando datos de necropsias del INACIF y homicidios de PNC.

La correlación entre los datos de INACIF y PNC es bastante alta y estadísticamente significativa, como se puede apreciar en los siguientes gráficos de tendencia. La tendencia trimestral nos muestra que, si bien es cierto que en el largo plazo se continúa el descenso, el recorrido ha sido tortuoso, con muchos altibajos que aún deben ser mejor comprendidos.

Tendencias de largo y mediano plazo de las tasas de homicidio, 2009-2018.

Tendencias de INACIF y la PNC para el largo plazo (interanual de 12 meses acumulados)

Tendencia trimestral (3 meses acumulados)

Fuente: elaboración propia utilizando datos de INACIF y de PNC.

Tasa anual por sexo de las víctimas, 2018

La violencia homicida en Guatemala afecta de manera desproporcionada a los hombres. En el año 2018, por cada mujer que fue víctima de este tipo de violencia hubo 6 hombres que también lo fueron, aunque esa relación ha disminuido porque en los años 2008-2012 la misma era de 1 a 8. Según registros de la PNC, en 2018 hubo 569 homicidios de mujeres para una población femenina de 8,836,562 (INE, al 30 de junio de 2018), es decir, una tasa de 6.4 homicidios por cada 100 mil mujeres. En contraste, la PNC reportó un total de 3,312 homicidios de hombres para una población masculina de 8,465,522, por lo que la tasa fue de 39.1 homicidios por cada 100 mil hombres.[1]

Respecto al año previo, la tasa de homicidios de mujeres descendió 6.3%, mientras que la tasa para hombres se redujo en 15.3%. Por ello, la tasa conjunta bajó un 14%. Con relación a la tasa máxima observada de violencia homicida contra las mujeres (de 10.4 por 100 mil entre agosto y octubre de 2009), el indicador ya ha descendido un 35%, mientras que en el caso de los hombres el descenso ha sido del 54% (máximo de 87.4 por 100 mil se registró en julio de 2009). Es este acelerado descenso en la tasa de violencia contra los hombres el que, por su peso relativo, más influye en el descenso en la tasa nacional. Cuando se ve sólo la tendencia de violencia contra las mujeres se aprecian los altibajos en los últimos 10 años.

Tendencia interanual de las tasas de homicidio de hombres y mujeres, 2009-2018.

Tendencias de 12 meses, por sexo de la víctima 2008-2018

Tendencia de tasa homicidios de mujeres, 2009-2018. Línea roja es promedio móvil.

Fuente: elaboración propia utilizando datos de PNC.

[1] Lamentablemente, los registros de la Policía sólo reportan consistentemente el sexo y la edad de las víctimas, el lugar donde se encontró el cadáver y el tipo de arma utilizada por su victimario, por lo que se conoce muy poco sobre el perfil de las víctimas. Un dato interesante que se obtiene de las Estadísticas Vitales del INE (2017), otra fuente independiente de PNC y del INACIF porque se generan a partir de los certificados de defunción, es que el 75% de las víctimas fatales son solteras, y esa proporción se mantiene tanto para hombres como para mujeres. Adicionalmente, se puede saber que más del 36% de las víctimas sólo contaban con educación primaria y el 17% no tenían educación. El 31% contaba con alguna educación secundaria. Menos del 2% de las víctimas tenían educación universitaria. Se desconocía el nivel de educación del restante 14%. Por otro lado, para el 80% de las víctimas es posible determinar su pertenencia étnica: 9% mayas, 68% ladinos o mestizos, y el 3% restante de otros grupos étnicos. Esto último confirma lo que la geografía de la violencia sugiere más adelante: entre la población indígena las tasas son de un dígito, mientras que entre la población ladina son de dos dígitos y por arriba de la tasa nacional. Esto muestra importancia de la variable étnico-cultural.

Tasa anual según la edad de las víctimas, 2018

Por los rangos de edad quinquenal de las víctimas, la violencia registrada en 2018 también disminuyó respecto al año 2017. Hubo algunas excepciones notables, como la tasa de hombres entre 70-74 años, o la de mujeres entre 50-54 años de edad. Sin embargo, lo más relevante por su peso relativo fue el descenso en la tasa para los grupos que han sido los más vulnerables ante la violencia homicida: los hombres jóvenes, de 15 a 34 años de edad. Son precisamente estos jóvenes los que están en mayor riesgo de ser víctimas de la violencia homicida según lo demuestra la evidencia a nivel mundial, no únicamente para Guatemala. La tasa de homicidios se eleva dramáticamente con la llegada de la adolescencia y luego va descendiendo conforme avanza la edad. Durante 2018, también descendió la tasa para los hombres en rangos de edad de 35 a 54 años. En estos ocho rangos de edad quinquenales hubo una disminución conjunta de 432 homicidios, es decir, un 10% menos que el total de homicidios reportados en 2017 (un 82% del descenso total del año 2018). En total hubo 505 homicidios menos de hombres (-13%) y 24 menos de mujeres (-4%). Pero el dato sobresaliente es el de 116 homicidios menos para los hombres entre 15-19 años, es decir, un descenso del 21% respecto al año 2017.[1]

Tasa de homicidios por rangos de edad y sexo de la víctima, 2017 vs 2018.

Fuente: elaboración propia utilizando datos de PNC y proyecciones de población del INE.

[1] Como era de esperarse, según las Estadísticas Vitales del INE (2017) que pueden utilizarse como una muestra representativa, el 99% de este grupo etario entre 15-19 años estaba aún soltero. Para casi el 50% de este grupo de víctimas se desconocía su nivel de escolaridad. Un 13% no tenía educación alguna, 17% sí tenía educación primaria y hasta un 22% poseía alguna educación secundaria. El 73% de los homicidios de esta población joven ocurrieron en el área urbana. Pero según la Policía, en 2017, sólo un 57% de los homicidios ocurrieron en área urbana para este rango de edad. Nótese que para el total de homicidios la PNC reportó que sólo el 42% tuvieron lugar en áreas urbanas durante 2017, y para 2018 el porcentaje descendió al 38%. Sin embargo, en 2017 para el INE, el 62% del total de homicidios ocurrió en áreas urbanas. Por lo tanto, debe revisarse la definición o distinción de área urbana y rural que utiliza la Policía, o habrá que actualizar las categorías según el Censo de Población y Vivienda realizado en 2018, cuando éste sea finalmente publicado.

Tasa por tipo de arma utilizada por los victimarios

De cada 100 homicidios registrados en 2018, 80 se cometieron con arma de fuego y 10 por medio de arma blanca, 5 con arma contundente y los 5 restantes por estrangulamiento.[1] Por ello, las tendencias más importantes a seguir son las de homicidios por arma de fuego y arma blanca. Ambas muestran una tendencia a la baja desde sus respectivos máximos: 40.2 por 100 mil habitantes (julio 2009) y 5.7 por 100 mil (julio 2006). La violencia homicida con arma de fuego ha descendido 55%, mientras que la violencia con arma blanca ha caído 62% desde entonces. Respecto al año 2017, la tasa de muertes por heridas provocadas con proyectil de arma de fuego se redujo en casi 12%, mientras que la tasa de muertes por heridas provocadas por arma punzocortante cayó en 20%.

Tendencia interanual de las tasas de homicidio por tipo de arma, 2000-2018.

Fuente: elaboración propia utilizando datos y clasificación de PNC.

Cuando las muertes por arma de fuego se desagregan por el sexo de la víctima, se observa que el 88% de las víctimas fueron hombres, mientras que el 12% mujeres. En el caso de las armas blancas, los porcentajes fueron 81% y 19%, respectivamente. La agresión fatal por medio de un golpe con un arma contundente (piedra, palo o similar) se distribuye 80% para hombres y 20% para mujeres. Donde sí se observa un cambio importante es en las muertes por estrangulamiento, pues en este caso el porcentaje de víctimas hombres desciende al 63%, mientras que las víctimas mujeres suben al 37%. Adicionalmente, este tipo de muerte, donde hay un contacto físico directo entre la víctima y el victimario, representa el 12% del total de los homicidios de mujeres, mientras que únicamente da cuenta del 4% de los homicidios de hombres. En contraste, las armas de fuego dan cuenta del 82% de las muertes de hombres y un 68% de las muertes de mujeres.

[1] Las muertes por linchamiento representan menos del 1% del total de muertes anuales. Hubo un total de 8 homicidios a manos de turbas en el año 2018, según la PNC. En este caso, todas las víctimas fueron hombres.

Tasa anual de heridos o lesionados por violencia, 2018

En otros países, la tasa de violencia homicida disminuye por el hecho de contar con una mejor respuesta para las emergencias. Atender rápidamente a los heridos puede salvarles la vida. Por ello, a veces, se cuestiona si en Guatemala también ha bajado la tasa de heridos. Esto se puede verificar con los datos que también contabiliza la Policía en la escena del crimen.[1]

En 2017, la PNC registró un total de 5,228 lesionados por violencia, mientras que en 2018 la cifra descendió a 4,246. Es decir que hubo una disminución del 19% de un año al otro, en términos absolutos. La tasa por 100 mil habitantes pasó de 30.9 a 24.6, es decir, una reducción del 20%. La tendencia de largo plazo hacia la baja en términos de heridos por violencia es consistente con la de homicidios (PNC) y es muy similar a la tendencia de necropsias relacionadas con violencia que reporta el INACIF. El comportamiento del indicador de heridos por violencia (o lesionados), según el sexo de la víctima, también es muy similar a la tendencia observada para los homicidios.

Tendencia interanual de las tasas de homicidio y lesionados, 2009-2018.

Tasas de homicidios y lesionados de la PNC y de necropsias del INACIF

Tendencias de lesionados PNC, desagregados por el sexo de las víctimas

Fuente: elaboración propia utilizando datos de PNC e INACIF.

[1] La Policía contabiliza los heridos, pero no actualiza sus registros dando el debido seguimiento a las víctimas, para ver si no mueren posteriormente debido al hecho de violencia. Esto explica, en parte, la diferencia sistemática entre las cifras del INACIF y la PNC. Como se ilustró antes, utilizándose una muestra representativa de ocho meses de datos del INACIF, hasta una quinta parte de los heridos podría fallecer anualmente en los centros de atención hospitalarios debido a la gravedad de sus heridas. Debe evaluarse cuántas vidas podrían salvarse anualmente si mejoraran los tiempos de respuesta de bomberos y ambulancias que atienden las emergencias, y cuántas vidas no se perderían si los hospitales públicos, a donde llega la mayoría de estas, estuvieran mejor equipados para atenderles. Según las Estadísticas Vitales del INE (2017), únicamente el 25% de las víctimas recibió atención médica. Por ello, el 21% murieron en hospitales públicos y el 3% en el seguro social. El 1% falleció en hospitales privados. No se tienen a la mano estadísticas hospitalarias de quienes fueron atendidos y sí sobrevivieron.

Tendencia en el corto plazo: altibajos durante 2018

Si bien es cierto que en 2018 se logró el mayor descenso en la tasa de homicidios en los últimos 9 años -un 14% menos-, también es cierto que se podría haber disminuido aún más si no se hubiesen dado dos ascensos prolongados durante el año. El indicador de la tendencia de corto plazo (necropsias diarias del INACIF acumuladas en 30 días) había logrado llegar a un mínimo histórico el 21 de febrero de 2018, pero cinco días después, el recién nombrado Ministro de Gobernación (MINGOB, Enrique Degenhart, quien asumió el 26 de enero de 2018) decidió relevar a la cúpula de la Policía responsable de semejante éxito. A partir de ese momento, la violencia subió 32% en los próximos 70 días. Después de un mes de descenso, nuevamente se detectó una tendencia al alza que duró 90 días, aunque la magnitud del cambio fue la misma. Luego hubo otro mes de descenso y el año concluyó con un indicador de corto plazo prácticamente igual al registrado cuando se inició el año. Es decir que lo ganado durante el año (3 descensos) fue compensado por las pérdidas (3 incrementos -el primero fue al inicio del año, justo antes del cambio en la dirección del MINGOB-).[1] No obstante, durante los 365 días del año se estuvo básicamente por debajo de la tendencia de corto plazo de 2017. Por eso el resultado positivo cuando se comparan los dos años entre sí. Este análisis se suele realizar con datos del INACIF, por la oportuna disponibilidad de estos, pero se sostiene con datos diarios de la PNC que se obtuvieron con posterioridad, debido a la alta correlación entre ambas fuentes.

Tendencia de corto plazo INACIF y PNC, 2017 vs 2018.

Fuente: elaboración propia utilizando datos de INACIF y de PNC.

[1] El ascenso de violencia que duró 90 días se detuvo unos días antes que el entonces viceministro de seguridad, Kamilo Rivera, fuera acusado por su supuesto involucramiento en ejecuciones extrajudiciales del pasado (2005). Desde el 29 de octubre de 2018 el exfuncionario se encuentra prófugo de la justicia. El MINGOB nombró a un nuevo viceministro hasta el 28 de noviembre de 2018. Durante esos días 30 días sin autoridad a cargo del viceministerio de seguridad, el indicador de corto plazo de la violencia homicida descendió de 433 a 378 necropsias, es decir, un 15% menos. Esto plantea interesantes preguntas sobre la vinculación entre las acciones y las omisiones por parte de las autoridades encargadas de la seguridad ciudadana y el comportamiento de los indicadores de violencia homicida, ya sean estos de corto o largo plazo.