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26 May Extorsiones en Guatemala: recomendaciones para la reducción del delito

Desde hace ya una década el delito de extorsión ha permeado las distintas capas sociales de nuestro país. La extorsión es la práctica de obtener algo, especialmente dinero, a través de la fuerza o amenazas. Es una acción generalmente relacionada con el crimen organizado. A medida que se vuelve una actividad usual, pasa a ser un medio para recaudar un tributo a cambio de brindar protección física (en ausencia del Estado), ya sea del grupo que extorsiona o de otros presentes en el territorio[1],[2]. La extorsión da lugar a procesos de victimización periódica, es decir la misma persona es víctima del mismo delito en más de una ocasión.

Se ha clasificado en dos grandes categorías: i) extorsión sistemática, que se caracteriza por la práctica rutinaria y por constituir una parte central de los negocios criminales; y ii) extorsión casual: cuando se realiza de forma episódica y no se extiende por un espacio geográfico determinado3.

La extorsión sistemática se caracteriza por una fuerte presencia de los victimarios en el territorio; es generalmente utilizada por las maras o pandillas y dirigida hacia pequeños negocios de barrio y empresas de distribución de servicios. La base del pago es regular por lo que en determinado momento se desarrolla una relación entre victimario y víctima que hace que esta última resulte aceptando el pago e incluso incorporándolo al presupuesto. En otros casos la regularidad de los pagos lleva al cierre o traslado de los negocios cuando ya no pueden cumplir con lo pactado. La violencia letal puede ser utilizada para demostrar la capacidad operativa de los extorsionadores. La extorsión es uno de los principales ingresos de la MS13 y Barrio 18, un medio para mantener económicamente a los miembros que están privados de libertad, y como mecanismo para proveer de sustento económico a sus familias.


La extorsión casual, por otro lado, no está extendida en el territorio.  Generalmente es realizada por los llamados “oportunistas” o “imitadores” que suelen ser personas con escaso o nulo nivel de peligrosidad, muchas veces son allegados a las víctimas, de ahí que conozcan sus rutinas, e información personal que utilizan para amenazar y exigir un pago. Generalmente, si se llega a concretizar el acto del pago, las probabilidades de realizar una segunda ocasión son escasas, ya sea porque la víctima realiza cambios en sus rutinas o estilo de vida, el victimario es atrapado, o bien porque éste último escoge una nueva víctima. Sin embargo, si puede convertirse en una micro extorsión, es decir la demanda periódica de pequeñas cantidades de dinero si las condiciones continúan siendo favorables para el victimario.

Ambos tipos de extorsión pueden resultar en una relación simbiótica en la cual tanto la víctima como el extorsionador establecen una relación de beneficio para ambos; por ejemplo, la víctima puede ayudar a blanquear el dinero obtenido por el ilícito[1].

¿Cuál ha sido la respuesta del Estado? Los inicios de este hecho delictivo pueden ubicarse en Guatemala, a partir del año 2004. Sin embargo, es hasta el año 2009 cuando mediante reformas al Código Penal, se establece que comete el delito de extorsión “Quien, para procurar un lucro injusto, para defraudarlo o exigirle cantidad de dinero alguna con violencia o bajo amenaza directa o encubierta, o por tercera persona y mediante cualquier medio de comunicación, obligue a otro entregar dinero o bienes; igualmente cuando con violencia lo obligare a firmar, suscribir, otorgar, destruir o entregar algún documento, a contraer una obligación o a condonarla o a renunciar a algún derecho, será sancionado con prisión de seis a doce años inconmutables .

Inicialmente, el delito de extorsión se perseguía a través de la Fiscalía contra el Crimen Organizado. Sin embargo, a partir del año 2014, se creó una Fiscalía de Sección contra el Delito de Extorsiones. Esta acción, que implica destinar recursos financieros y humanos específicos, demuestra la relevancia de este hecho delictivo en el país.

La extorsión puede ser denunciada ante la Policía Nacional Civil -PNC- o bien ante el Ministerio Público -MP-. Las cifras registradas por ambas instituciones suelen diferir. El MP recibe por escrito las denuncias presentadas ante la PNC, y las incluye dentro de sus registros. Sin embargo, si la víctima no ratifica su denuncia, o los indicios sugieren que no se trata de una extorsión, la denuncia se desestima. En la Fiscalía, fiscales y agentes de la División Nacional Contra el Desarrollo Criminal de las Pandillas (DIPANDA) de la Policía Nacional Civil (PNC), atienden a las víctimas recogen su testimonio y les orientan sobre las acciones que pueden tomar, dependiendo si el victimario es identificado como pandillero o imitador.

La tasa de extorsión a nivel nacional para el año 2019 fue de 90 por cien mil habitantes siendo los municipios de Guatemala (334) Santa Catarina (150.5) y San José Pinula (188.2) los más afectados.


Dentro de las medidas que se han realizado, aunque sin mucho éxito, pueden mencionarse i) el establecimiento de antenas bloqueadoras de señal telefónica en los centros carcelarios, que son a la postre, centro de operaciones de los pandilleros para realizar extorsiones; ii) el encarcelamiento de imitadores, lo cual ha tenido escaso o nulo resultado en las tasas de extorsión, principalmente porque en los operativos resultan detenidas mujeres que han prestado su cuenta de banco para que se realicen los cobros por extorsión, o bien han recibido personalmente los pagos. Además, como se mencionó anteriormente, estos grupos no poseen una estructura y presencia en el territorio que les permita extorsionar de forma sistemática a sus víctimas.

¿Hacia dónde deben enfocarse las políticas públicas? El diseño de políticas públicas adecuadas al fenómeno implica un conocimiento profundo de las formas en que éste se manifiesta y los factores que lo potencian, pero además demanda el involucramiento de todas las instituciones del sector justicia, de acuerdo con el rol que cada uno desempeña y sobre todo es necesario que pasemos de un enfoque reactivo a uno proactivo.

  • Reducción de la victimización. Para reducir las probabilidades de que este delito ocurra, es necesario actuar en dos áreas:
  • Prevención, que puede ser funcional específicamente en el caso de los imitadores, y la niñez y adolescencia que es generalmente materia prima para integrar las maras, interviniendo los grupos poblacionales que son vulnerables a involucrarse en este tipo de delito, proveyendo oportunidades de educación, empleo, recreación, salud, y ocio productivo.
  • Zonificación, que comprende la cartografía de los territorios controlados por maras o pandillas, el posicionamiento geográfico de las llamadas de intimidación, el rastreo desde los operativos hacia los equipos logísticos, de capacidad de agresión y de blanqueamiento de fondos, y llegar hasta el equipo que dirige la operación.
  • Recuperación: El uso de los mecanismos de que dispone el poder público para recuperar los territorios controlados por las maras, así como la reorganización de los procesos y espacios carcelarios para infiltrar, perturbar y distorsionar las comunicaciones, poner en aislamiento a cabecillas y mandos medios, así como la organización de los vecinos para desarrollar la inteligencia civil necesaria para hacer cambios sostenibles en el control del territorio.
  • Supresión: específicamente con las pandillas o maras, deben desarrollarse sistemas de inteligencia que permitan elaborar perfiles de los victimarios que permitan su identificación y posterior detención. Sumado a ello, deben establecerse medidas para suprimir los mecanismos que facilitan las extorsiones: reforzar la prohibición de uso de celulares en los centros penitenciarios; monitorear el uso de cuentas bancarias que presenten depósitos que no correspondan al ingreso de los titulares; rastrear, congelar e incautar activos que procedan de las extorsiones.
  • Reducción de la impunidad. Actualmente se ha promovido, desde el Estado, la denuncia de este tipo de delito, sin embargo, instituciones como el Organismo Judicial y el Instituto de Defensa Pública Penal, que tienen una participación en la reducción de la impunidad de las extorsiones, no cuentan con recursos específicos para ello. De esta forma, aunque exista una Fiscalía especializada y una división de PNC enfocada en esta actividad, el sistema deja de ser eficiente porque aun y cuando ya se cuenta con al menos un órgano jurisdiccional especializado, hace falta que desde la defensa pública se destinen recursos específicos para atender a los sindicados que así lo requieran. La especialización y priorización puede dar lugar a la certeza en la aplicación de la pena, un elemento clave para reducir el comportamiento delictivo. La reducción de la impunidad debe darse a conocer públicamente a través de un sistema de información que, de cuenta del número de aprehensiones, acusaciones, sentencias, tasa de ocupación por el delito de extorsión en las cárceles, y número de sentenciados por este delito que participan en programas de rehabilitación y/o que han reincidido.
  • Aumento de la reparación. Ser víctima de extorsión es una experiencia traumática, que impacta negativamente en la vida de las personas, generando miedo y desesperanza.El Instituto para la Asistencia y Atención de la víctima del delito debe priorizar a las víctimas de extorsión brindando una reparación digna, que además de económica, debe procurar el acompañamiento psicológico y legal a través del proceso judicial, o bien medidas de protección si fueran necesarias.
  • Aumento de la reinserción social. Las sentencias condenatorias de las personas encontradas culpables del delito de extorsión deben incluir un componente de (re)habilitación, especialmente si no se ha utilizado la violencia letal, para desarrollar y enfocar las capacidades de los condenados hacia actividades que les procuren un ingreso digno dentro de la ley, y acompañarlos en su proceso de reinserción a sus comunidades cuando hayan cumplido su pena. Tanto el organismo judicial como el sistema penitenciario y el IDPP deben tener la responsabilidad de verificar la ejecución de la sentencia tal cual fue emitida por el juez.

Finalmente, es importante elevar la prioridad de la lucha contra las extorsiones en las políticas de seguridad y abrir el diálogo con el legislativo para realizar las reformas jurídicas necesarias para las tareas de inteligencia, presidios, penas y reparación a las víctimas.

[1] Morales et al. (2015) Evolución de la extorsión en México: un análisis estadístico regional. Revista Mexicana de Opinión Pública, 18, 112-135

[1] Varese, 2013

[2] Varias empresas en el mercado municipal de la Ciudad de Guatemala han establecido sistemas de pagos regulares a las pandillas para protegerse a sí mismas contra rivales más predatorios (Internacional Crisis Group, 2017)

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18 Abr El criterio de los celulares y sus puntos ciegos

El presidente Alejandro Giammattei anunció el sábado 11 de abril que pondrá en marcha 10 programas para atender la crisis económica. Uno de ellos es la Asistencia Económica Temporal de Emergencia, con la que pretende beneficiar a 200,000 jefes de familia y llegar a un millón de personas.

En el breve anuncio se indicó que la ayuda llegará a los beneficiarios a través de un código que se enviará al teléfono móvil de cada jefe de hogar. Con el código y el número de DPI se podrá retirar los 1000 quetzales en un cajero automático.

Una crisis como la actual supone desafíos logísticos extraordinarios, y la propuesta sobre el uso de celulares para la transferencia en efectivo parece una alternativa deseable, porque evita la propagación de más contagios y asegura el bienestar del personal de Estado. Sin embargo, el actual sistema puede tener dificultades derivadas de una infraestructura débil e insuficiente: habrá ángulos ciegos.

Un reto llamado, por ejemplo, Alta Verapaz

Actualmente, no contamos con una base de datos instaurada para identificar a los jefes de hogares que deban y puedan (criterios diferentes) acceder a esta ayuda económica por medio del teléfono móvil. La falta de datos representa un obstáculo grande para un programa de transferencias de efectivo. En primer lugar, al no contar con datos segmentados por poblaciones vulnerables se tiene como único dato fiable el Censo de población y vivienda del 2018. El problema del Censo es que no se ha hecho pública la información por lugar poblado y sólo concede la desagregación por municipio, información incompleta sobre la geo-localización de los hogares más necesitados.

Pero, aun así, los datos del Censo muestran que el teléfono móvil como medio para transferir efectivo excluye a varias poblaciones. En municipios como Jocotán, Panzós, San Miguel Tucurú, Chahal, Santa María Cahabón y Senahú, menos del 50 % de los jefes de hogar contaban con celular cuando se recogieron los datos. En 75 de los 340 municipios menos del 70 % de hogares tienen un celular.

Mapa: porcentaje de jefes de hogar con acceso a celular por municipio
Fuente: elaboración propia con datos del Censo de población y vivienda del 2018

Lo más preocupante es que los hogares que no tienen celular son los más vulnerables. Por ejemplo, en municipios como San Miguel Tucurú, Camotán y Jocotán muchos jefes de hogar que no tienen celular presentan un bajo porcentaje de Población Económica Activa.

Gráfica: relación entre porcentaje de población Económica Activa (PEA) y porcentaje de población con teléfono móvil
Fuente: elaboración propia con datos del Censo de población y vivienda del 2018

En ese sentido, puede resultar contradictorio que el programa se proponga el uso de estas tecnologías para las transferencias a las poblaciones con más necesidades. No obstante, la planificación sí debe proporcionar mecanismos para evitar que las personas se aglutinen en oficinas gubernamentales o puedan poner en riesgo la seguridad del personal de gobierno.

La solución no es sencilla. Esta estrategia debe discutirse públicamente y con expertas o expertos, y quizás lo más adecuado sea usar criterios diferenciados para llevar la asistencia a los hogares más vulnerables que no cuenten con la tecnología.

El gobierno tiene una oportunidad valiosa para abrir los datos a la población para que con ello se logren generar propuestas más enriquecedoras, fiables y transparentes. Esto no sólo generaría más legitimidad en la toma de decisiones, pero también una oportunidad para procesos de cocreación, que nos permitirían como sociedad vislumbrar en dónde se encuentra la población más necesitada y cómo podemos llegar a ella.

Este análisis es una colaboración entre Plaza Pública y Asociación Diálogos.
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10 Abr COVID-19: una oportunidad para el sistema de justicia

El surgimiento de la pandemia del COVID-19 pone a prueba no sólo el sistema de salud del país, sino también la capacidad del sistema de justicia. Las medidas recomendadas para contener la transmisión del virus (distancia social, lavado de manos) son un desafío en los centros de privación de libertad, cuya capacidad está sobrepasada en no menos de 300%. En 2019 las 22 cárceles del país albergaban más de 25 mil personas, 44% en prisión preventiva y el resto en cumplimiento de condena.

Las condiciones de hacinamiento hacen vulnerables por igual a hombres y mujeres, sin embargo, en las prisiones que resguardan a estas últimas hay también niños que viven en condiciones lamentables y cuya atención debería ser prioritaria[1].  A ello se suma el hecho que la mayoría de los centros carcelarios carecen de clínicas y médicos que puedan atenderlos, así como de vehículos para efectuar traslados hospitalarios.

Varios países están ocupándose en prevenir brotes en los centros de detención, pues en las condiciones de confinamiento y hacinamiento actuales, tendría consecuencias letales. En Guatemala ya se han tomado también algunas medidas, como prohibir las visitas, informar a los privados de libertad sobre las medidas de higiene, aislar a los reclusos que han salido del centro penitenciario, y a aquellos que presenten síntomas relacionados al COVID-19.

Las acciones, sin, embargo deben ir más allá. La actual pandemia puede ser la oportunidad para implementar la tan necesaria reforma penitenciaria. Por ello, es importante poner sobre la mesa medidas para controlar el contagio, que involucran al Sistema Penitenciario y las demás instituciones del Sector Justicia, entre las cuales cabe destacar:

Mejorar los criterios de aplicación de la ley penal. La permanencia de personas en las carceletas del Organismo Judicial o de las comisarías de la PNC representa un riesgo alto para el contagio, no sólo para quienes guardan prisión, sino para el personal que los resguarda, los traslada ante juez, los abogados, y los operarios de los órganos jurisdiccionales. Durante el tiempo que duren las medidas de aislamiento social, la PNC debería reducir el número de detenciones, especialmente por delitos menores y faltas, procediendo solo si el dolo es un elemento comprobable fehacientemente o bien, existan daños graves a la integridad de las personas.[2]

Aumentar la proporción de arrestos domiciliarios entre los casos de privación de libertad. Ligado a lo anterior, los jueces podrían también priorizar el arresto domiciliario (para los delitos que aplique esta medida), buscando con ello disminuir el traslado de personas, que entran y salen de las prisiones para limitar las oportunidades de transmisión del COVID-19. Para lograrlo es importante que el Ministerio Público considere solicitar prisión preventiva solo en los casos más graves en los que exista evidencia de la peligrosidad del procesado, y que se evalúe la posibilidad de asistirse de las fuerzas de policía para la custodia, directamente.          

Aislar y proteger a las poblaciones vulnerables. Debe aislarse a las personas que presentan condiciones de salud (asma, VIH, hipertensión, diabetes, usuarios de drogas) que las hacen particularmente vulnerables al COVID-19. Esto reduciría la carga sobre el sistema de salud, protegería al personal carcelario de la enfermedad y reduciría la propagación entre los reclusos y hacia fuera de las prisiones. El sexo remunerado, el uso de estupefacientes, alcohol y tabaco son factores de riesgo que deben limitarse o prohibirse mientras dure la emergencia para evitar el contagio. Las condiciones de hacinamiento carcelario, sin lugar a duda, impiden la habilitación de áreas de aislamiento. Sin embargo, el SP podría realizar las gestiones necesarias para hacer uso de propiedades que han sido adjudicada al MINGOB por extinción de dominio, o bien coordinar con las municipalidades en donde hay centros carcelarios, para la habilitación de este tipo de espacios.

Brindar atención especial a los adultos mayores. Alrededor del 3% de los privados de libertad tienen 60 años o más. Para ellos, contraer el virus puede ser mortal. La aplicación de pruebas para el diagnóstico de COVID-19, la posibilidad de guardar cuarentena en lugares aislados, y el excarcelamiento a los miembros de este segmento poblacional, reduciría el impacto en el sistema de salud pública. De nuevo, las casas en extinción de dominio pueden servir como centros de reclusión para los ancianos y nuevos prisioneros en este grupo de edad cuyos delitos imputados no apliquen al arresto domiciliario.Implementar operativos de cumplimiento oportuno o anticipado de penas. Actualmente el SP tiene alrededor de mil personas que ya han cumplido su tiempo en prisión. Para salir, sin embargo, requieren de asistencia legal a la cual muchas veces no tienen acceso. La defensa pública penal y el sistema penitenciario (con apoyo incluso de los bufetes populares) podrían organizar un operativo sistemático que permita en dos o tres semanas realizar la documentación necesaria y el proceso de firmas para cesar la privación de libertad. Este caso aplica también a quienes cumplen requisitos para la liberación anticipada. Esta medida será más efectiva antes de que se presenten casos en las prisiones. Después de documentado el brote en un centro de detención será necesario que los candidatos a remisión de la pena reciban una prueba diagnóstica de COVID-19 y un período de dos o tres semanas de cuarentena antes de la excarcelación. Una vez que comience el brote en las prisiones, la liberación de los reclusos sin estas dos medidas podría contribuir a la propagación, especialmente porque el coronavirus puede propagarse incluso si alguien no tiene síntomas.

A largo plazo, es importante considerar que la liberación de reclusos, sin que hayan completado procesos de formación ocupacional y preparación a la reinserción, es riesgoso para la ciudadanía en cualquier contexto, pero en la actual coyuntura de paralización económica, si no se ofrece a los liberados alternativas de supervivencia e incentivos para permanecer inimputables, la consecuencia puede ser la reincidencia delictiva. Por ello, es importante también poner en marcha procesos de inversión en la reinserción, la capacitación para el trabajo y las alianzas con el sector privado, especialmente en el mediano y largo plazo. Para lograrlo, un punto de partida es una formulación más responsable del presupuesto asignado a los centros carcelarios que en los últimos años ha mostrado una disminución interanual en la inversión por cada recluso que tiene a su cargo (Gráfica 2).


Generar estadísticas que demuestren la carga de enfermedades infecciosas entre los reclusos. La toma de decisiones con base en evidencia es sin duda la mejor arma para la gestión de recursos. El SP debe establecer y difundir un sistema de estadísticas que muestre la prevalencia de enfermedades como la tuberculosis, condiciones crónicas como la diabetes, la hipertensión, el cáncer y las afecciones respiratorias crónicas. Además, es necesario que se registren y se hagan públicos los casos de COVID-19 ocurridos en prisioneros y personal en cada uno de los centros carcelarios.

Finalmente, es necesario y urgente conformar una Mesa Técnica intersectorial, para establecer medidas, responsabilidades, y un cronograma de trabajo. El momento de hacerlo es hoy que aún los funcionarios de gobierno están trabajando, una vez se alcance el punto máximo del contagio, con funcionarios enfermos o trabajando desde casa, hacer cambios en las políticas será más difícil y tomará más tiempo. El sector justicia debe aprender a actuar de forma cooperativa y coordinada para proteger la salud y la seguridad de la ciudadanía, garantizando la aplicación de la justicia durante y después de la pandemia.

Más importante aún es que el compromiso de implementar las reformas al sistema penitenciario se mantenga una vez que termine esta emergencia: el fin último debería ser reducir el número de personas privadas de libertad y mejorar las condiciones para aquellos que guardan prisión. El impacto del encarcelamiento en los costos del sistema de salud pública debe de ahora en adelante ser considerado. En el largo plazo, es también importante que el sistema penitenciario desarrolle una red de establecimientos de salud en las prisiones, pero fuera de los espacios de circulación de los reclusos. Esta red debería contar con personal, equipamiento y presupuesto propios, aunque operando bajo la normativa técnica del MSPAS.

¿Están las instituciones del sector justicia dispuestas a trabajar de forma conjunta ante esta pandemia?


[1] El último XII Censo de Población, logró identificar a 22 niños/as entre los 0 y 3 años viviendo en las prisiones. Este número, sin embargo, podría ser mayor, ya que aunque se entrevistó a las personas privadas de libertad sentenciadas o no sentenciadas que tenían más de 9 meses de permanecer en el centro, varias personas rechazaron brindar información.

[2] Dec. Código Procesal Penal. Art. 25: Criterio de Oportunidad. El Ministerio Público con consentimiento del agraviado, si lo hubiere, y autorización del juez de primera instancia o de paz que conozca del asunto, podrá abstenerse de ejercitar la acción penal [si se tratare] de delitos que por su insignificancia o su poca frecuencia no afecten gravemente el interés público, el máximo de la pena privativa de libertad supere dos años de prisión [y] cuando la culpabilidad del sindicado o su contribución en la perpetración del delito sea mínima. Art. 27: Suspensión condicional de la persecución penal. Si el imputado manifiesta conformidad, admitiendo la veracidad de los hechos que se le imputan, el juez de primera instancia podrá disponer la suspensión condicional de la persecución penal, siempre que el imputado hubiere reparado el daño correspondiente; afianzare suficientemente la reparación, incluso por acuerdos con el agraviado; demostraré la absoluta disponibilidad de hacerlo, o asumiere formalmente la obligación de reparar el daño. Artículo 210. Examen en el domicilio:  Las personas que no puedan concurrir al tribunal por estar físicamente impedidas, serán examinadas en su domicilio, o en el lugar donde se encuentren, si las circunstancias lo permiten. Art. 259. Se podrá ordenar la prisión preventiva después de oír al sindicado […] la libertad no debe restringirse sino en los límites absolutamente indispensables para asegurar la presencia del imputado en el proceso. Art. 64: Sustitución: Siempre que el peligro de fuga o de obstaculización para la averiguación de la verdad pueda ser razonablemente evitado por aplicación de otra medida menos grave para el imputado, el juez o tribunal competente, de oficio, podrá imponerle alguna o varias de las medidas siguientes: arresto domiciliario, someterse a vigilancia de una persona o institución, presentarse periódicamente a un tribunal, prohibición de salir del país, prohibición de visitar lugares o comunicarse con determinadas personas, prestar una caución económica adecuada, o la simple promesa del imputado.

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25 Mar Guatemala: muertes por enfermedades infecciosas, especialmente neumonía, durante el año 2018

Autores: Dra. Alicia Chang y Carlos A. Mendoza

En Guatemala, para el año 2018, el Instituto Nacional de Estadística (INE) reportó un total de 83 mil 71 defunciones. El 16% de las muertes fueron provocadas por enfermedades del sistema circulatorio, pero para el 13% no se pudo establecer con precisión la causa. El 11% fueron por enfermedades del sistema respiratorio y un poco más del 4% fueron muertes causadas por ciertas infecciones o enfermedades parasitarias. Entre las enfermedades del sistema respiratorio destacan las muertes por neumonía (70% del total), con 6 mil 514 casos.

Dada la actual pandemia por COVID-19, es relevante analizar la base de datos del INE sobre Estadísticas Vitales, en la cual a cada defunción se le asigna un código según la Clasificación Internacional de Enfermedades, 10ª revisión (CIE-10), y nos fijaremos en los códigos A00-B99 que incluyen “ciertas infecciones y enfermedades parasitarias” y en los códigos J00-J98 correspondientes a “enfermedades del sistema respiratorio”. Ver ANEXO con detalle.

Tablas 1-2. Muertes por tipo de enfermedad (CIE-10) según sexo del fallecido, 2018.

Ciertas enfermedades infecciosas y parasitarias Hombres Mujeres Total
Cólera 0 0 0
Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso 920 896 1,816
Otras enfermedades infecciosas intestinales 45 51 96
Tuberculosis respiratoria 165 89 254
Otras tuberculosis 16 6 22
Peste 0 0 0
Tétanos 5 0 5
Difteria 0 0 0
Tosferina 11 9 20
Infección meningocócica 1 1 2
Septicemia 478 413 891
Infecciones con un modo de transmisión predominantemente sexual 3 1 4
Poliomielitis aguda 0 0 0
Rabia 1 0 1
Fiebre amarilla 1 0 1
Otras fiebres virales transmitidas por artrópodos y fiebres hemorrágicas virales 19 27 46
Sarampión 0 0 0
Hepatitis viral 19 20 39
Enfermedad por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) 202 88 290
Paludismo (malaria) 3 2 5
Leishmaniasis 0 1 1
Tripanosomiasis 5 3 8
Esquistosomiasis 0 0 0
Resto de ciertas enfermedades infecciosas y parasitarias 75 56 131
TOTAL (A00-B99) 1,969 1,663 3,632

Fuente: INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018.

Enfermedades del sistema respiratorio Hombres Mujeres Total
Influenza (gripe) 17 10 27
Neumonía 3,424 3,090 6,514
Otras infecciones agudas de las vías respiratorias inferiores 38 29 67
Enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores 581 567 1,148
Resto de enfermedades del sistema respiratorio 808 687 1,495
Total (J00-J98) 4,868 4,383 9,251

Fuente: INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018.

Como se puede observar en las tablas precedentes, en el caso de ciertas enfermedades infecciosas y parasitarias, las más frecuentes como causa de muerte son la diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso (50%), y la septicemia[1] (25%). Sobre las principales causas de muerte vinculadas con enfermedades del sistema respiratorio la más importante es la neumonía (70%), definida como la “inflamación de los pulmones, causada por la infección de un virus o una bacteria”. Nótese que por cada 100 muertes por “ciertas enfermedades infecciosas y parasitarias” se registraron 179 sólo por neumonía.

El coronavirus COVID-19 tiene como uno de sus principales efectos las complicaciones por neumonía. Por ello, es importante utilizar como línea base las muertes por neumonía en el país durante el año 2018. Como se puede observar en el siguiente gráfico, en cifras absolutas, la neumonía afecta más a niños y niñas de 11 años o menos (25% de los fallecidos), y luego a los adultos a partir de los 60 años, hasta llegar a un pico entre las personas entre 80-89 años. En este último rango de edad se encuentra el 23% de los fallecidos.

Gráfico 1. Guatemala: defunciones por neumonía* según sexo y edades simples, 2018.

 Fuente: elaboración propia a partir de datos INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018. *CIE-10, J12-J18.

Nótese que por cada 100 mujeres afectadas por una neumonía fatal hubo 111 hombres también afectados. De hecho, para los 21 rangos de edad quinquenal, las tasas para hombres son siempre superiores a las de las mujeres, excepto en 4 de esos rangos. A continuación, se presentan esas tasas de muerte por rango de edad quinquenal y sexo, ya ajustadas por el peso relativo de cada grupo etario.[2]

Gráfico 2. Guatemala: tasas ajustadas por edad de las defunciones por neumonía* según sexo y rango de edad quinquenal, 2018.

 Fuente: elaboración propia a partir de datos INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018. *CIE-10, J12-J18. INE (2020), Proyecciones de Población Revisadas según resultados del Censo 2018 -ya incluye omisión censal-.

El CIE-10 también nos permite ser más precisos sobre el tipo de neumonía que afectó a las personas hasta causarles la muerte, pero en el caso de Guatemala se sabe muy poco al respecto, pues realmente no se investiga la causa de la neumonía. Como se puede observar en la siguiente tabla, las muertes por neumonía básicamente son de cinco tipos: neumonía, bronconeumonía, neumonía bacteriana, lobar[3] o hipostática[4], pero en todos los casos fueron “no especificadas”. Seguramente, para las estadísticas correspondientes al año 2020, debido a la falta de pruebas diagnósticas sobre el COVID-19, muchas personas aparecerán en alguna de estas categorías de neumonía “no especificada”.[5]

Tabla 3. Muertes por tipo de neumonía (CIE-10) según sexo del fallecido, 2018.

Tipo de Neumonía Hombres Mujeres Total
Neumonía, no especificada 2,526 2,263 4,789
Bronconeumonía, no especificada 617 590 1,207
Neumonía bacteriana, no especificada 123 130 253
Neumonía lobar, no especificada 95 43 138
Neumonía hipostática, no especificada 55 59 114
Neumonía debida a Klebsiella pneumoniae 3 2 5
Neumonía viral, no especificada 2 0 2
Neumonía debida a estafilococos 1 0 1
Neumonía debida a Mycoplasma pneumoniae 1 0 1
Otras neumonías bacterianas 1 0 1
Otras neumonías, de microorganismo no especificado 0 2 2
Neumonía debida a otras bacterias aeróbicas gramnegativas 0 1 1
Neumonía debida a adenovirus 0 0 0
Neumonía debida a virus sincitial respiratorio 0 0 0
Neumonía debida a virus parainfluenza 0 0 0
Neumonía debida a metaneumovirus humano 0 0 0
Neumonía debida a otros virus 0 0 0
Neumonía debida a pseudomonas 0 0 0
Neumonía debida a estreptococos del grupo B 0 0 0
Neumonía debida a otros estreptococos 0 0 0
Neumonía debida a Escherichia coli 0 0 0
Neumonía debida a clamidias 0 0 0
Neumonía debida a otros microorganismos infecciosos especificados 0 0 0
Neumonía en enfermedades bacterianas clasificadas en otra parte 0 0 0
Neumonía en enfermedades virales clasificadas en otra parte 0 0 0
Neumonía en micosis 0 0 0
Neumonía en enfermedades parasitarias 0 0 0
Neumonía en otras enfermedades clasificadas en otra parte 0 0 0
Total (J12-J18) 3,424 3,090 6,514

Fuente: INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018.

A continuación, se presentan los mapas indicándose las tasas departamentales (crudas) de defunciones causadas por neumonía por cada 100 mil habitantes:

Mapas 1-2. Tasas de defunciones por neumonía según el sexo de las personas, 2018.

Fuente: elaboración propia a partir de datos INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018. Tasas calculadas con estimaciones propias para cada lugar, a partir del Censo 2018 y las proyecciones del INE que ya toman en cuenta la omisión censal. Descargar datos AQUÍ.

Como puede observarse con mayor claridad en el siguiente gráfico, es en el departamento de Alta Verapaz donde se encuentra la mayor tasa de fallecimientos para mujeres, pero es en San Marcos donde ocurre esto para los hombres (los números a la par de las barras no indican tasa, sino cantidad de fallecidos). Los mapas previos, por su parte, parecen sugerir que es en los departamentos con mayoría de población indígena donde se encuentra la mayor incidencia.[6]

Gráfico 3. Guatemala: departamentos ordenados de acuerdo con su tasa de muertes por neumonía según el sexo de las personas fallecidas, 2018.

Fuente: elaboración propia a partir de datos INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018. Tasas calculadas con estimaciones propias para cada lugar, a partir del Censo 2018 y las proyecciones del INE que ya toman en cuenta la omisión censal. Descargar datos AQUÍ.

Otro dato importante de las estadísticas sobre defunciones, que podría iluminar la situación que podríamos esperar con la actual pandemia de coronavirus, es el número de personas que recibieron atención médica y el lugar donde se les atendió. De los que murieron en 2018, únicamente el 34% recibió atención médica, mientras que el 59% no recibió atención alguna. Sólo el 2% recibió atención en hospital privado y 3% en el seguro social, mientras que el 14% fue atendido en hospital público. En contraste, el 79% de las personas murieron en su domicilio. De este subtotal, únicamente el 18% recibió atención médica en casa, mientras que el 74% no recibió atención. Las siguientes tablas resumen esa información:

Tablas 4-5. Muertes por neumonía según tipo de atención recibida y lugar de atención, 2018.

Fuente: INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018.

Porcentajes respecto al total de muertes por neumonía en 2018.

Fuente: elaboración propia a partir de datos INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018.

Mapas 3-4. Porcentaje de personas con atención médica vs. sin atención alguna, 2018.

Fuente: elaboración propia a partir de datos INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, Año 2018.

Como se puede visualizar con los dos mapas anteriores, contrastándolos con mapas 1-2, hay una fuerte correlación entre las tasas (crudas) de muertes por neumonía por cada 100 mil habitantes y el porcentaje de (no) atención médica respecto al total de fallecidos en cada departamento.

Debe tomarse en cuenta que el registro de Estadísticas Vitales del INE sólo nos permite conocer el tipo de atención para las personas que fallecieron, no el recibido por parte de las que sí sobrevivieron a la enfermedad. Entonces, sólo podemos generar la hipótesis respecto a que, precisamente, el porcentaje de personas que murieron en casa sin ninguna atención es el mayor por falta de dicha atención médica. Esto es porque las neumonías severas requieren hospitalización y, en casos extremos, cuidados intensivos y ventilador mecánico para mantener vivo al paciente. Por ello, la preocupación por la alta tasa de contagio del COVID-19 que podría llevar al colapso del sistema de salud, tanto público como privado, y por lo tanto a que la tasa de mortalidad en el país sea mayor que la observada en el resto del mundo.

Esa conclusión parece trivial, pero resulta sumamente importante en un contexto de calamidad pública, en el cual se esperan decenas de miles de contagiados y miles de hospitalizados por complicaciones de neumonía causada por el COVID-19, en un escenario conservador. La correlación entre la atención médica y tasa de fallecimientos se observa mejor en los siguientes gráficos:

Gráficos 4-5. Correlación entre porcentajes de fallecidos con o sin atención médica y la tasa de muertes por neumonía a nivel departamental, 2018.

Nota: los coeficientes de correlación son -0.64 (p=0.001) y 0.53 (p=0.01), respectivamente.

Para conocer la capacidad del sistema de salud deben examinarse las estadísticas del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) respecto a las principales causas de morbilidad general correspondientes al 2018. El Sistema de Información Gerencial de Salud (SIGSA) del MSPAS registró ese año 175,047 casos de “neumonía, organismo no especificado” (código J18 del CIE-10).[7] La mayor sorpresa que nos hemos encontrado es descubrir que, dadas las deficientes condiciones del sistema de salud guatemalteco, las tasas de mortalidad por neumonía en el país ya son muy similares a las reportadas a nivel mundial para la actual pandemia por COVID-19. Esto se muestra en la siguiente tabla:

Tabla 6. Tasa de mortalidad por neumonía en Guatemala, 2018.

Fuentes: SIGSA (2919), 20 Primeras causas de morbilidad general, año 2018; INE (2019), Estadísticas Vitales, Defunciones, año 2018. Tasa de mortalidad es igual a defunciones / casos reportados (morbilidad).

Las implicaciones de esas cifras son dramáticas para la sociedad, la economía y el sistema de salud mismo. Esa tabla es un punto de partida realista sobre las tasas de mortalidad sin pandemia, es decir, con los niveles de morbilidad “normales”. Supongamos que, hipotéticamente, el COVID-19 contagia a un 40% de la población total y la tasa de mortalidad es la que ya tiene nuestro sistema de salud, es decir, no basados en las tasas de lo que ha pasado recientemente en países con mejor atención en salud, entonces veremos las siguientes cantidades de fallecidos, exclusivamente por la pandemia del coronavirus, asumiendo que un 20% de los contagiados llega a necesitar hospitalización por complicaciones de neumonía.

Tabla 7. Escenario: contagiados y con complicaciones causadas por COVID-19.

Fuente: Población (INE). *En China se determinó que el 20% de los contagiados requirieron hospitalización por la gravedad de sus síntomas.  Este escenario es moderado porque sólo asume un 40% de contagio.

Tabla 8. Escenario: fallecidos por complicaciones causadas por COVID-19.

Fuente: las tasas de mortalidad utilizadas son las observadas en 2018 para casos de neumonía (SIGSA-MSPAS).

Debe tomarse en cuenta que, según la morbilidad de enfermedades crónicas reportadas también por el SIGSA para 2018, casi 375 mil personas presentaron cuadros clínicos que son de mayor riesgo para complicaciones por COVID-19, esto es, hipertensión arterial, asma, cáncer, diabetes, y otras afecciones cardíacas.[8] Si estas personas son precisamente las que se contagian, la cantidad de fatalidades se podría incrementar de manera considerable. Además, sabemos que con una tasa de contagio del 40% de la población, y complicaciones graves para el 20% de los contagiados, es decir, con más de 1.3 millones de personas necesitando hospitalización, nuestro sistema de salud colapsaría, por lo que las tasas de mortalidad ya no serían iguales a las registradas en 2018 por neumonía en Guatemala.

Entre más pronto entendamos estos posibles escenarios nos daremos cuenta de que la amenaza es real, y nuestras probabilidades de salir mejor librados aumentarán. Entre otras cosas, es imperativo bajar la tasa de transmisibilidad (R) a menos de uno, pero ¿cómo hacemos eso si aún no sabemos cuál es nuestra R actualmente? Para saberlo debemos hacer pruebas masivas de manera urgente, lo que nos permitirá conocer cuánto tiempo más necesitamos de cuarentena estricta en casa (distanciamiento social), para así aplanar la curva del contagio. Después tendremos tiempo para concentrarnos en cómo reactivar la economía.

El MSPAS ha juzgado conveniente, hasta la fecha, mantener la exclusividad para realizar las pruebas diagnóstico del COVID-19 entre la población guatemalteca. Sin embargo, se han visto abrumados y no logran ejecutar eficazmente las mismas. Por ello, las autoridades del MSPAS deberían reconsiderar aceptar la colaboración de laboratorios privados para diseminar las pruebas y que más personas tengan acceso a ellas. Como en los Estados Unidos, los seguros privados de salud deberían cubrir el costo de las pruebas.

En momentos como éstos, la coordinación y colaboración entre todos son palabras claves. Quien posee el conocimiento puede encontrar soluciones, pero si seguimos pensando que a la fecha sólo hay 20 casos de COVID-19 en Guatemala, en realidad estamos eligiendo caminar con los ojos vendados, lo que eventualmente producirá una fuerte caída que afectará a todo el país.

NOTA: Una versión similar de este ensayo fue publicada en Plaza Pública (24 de marzo de 2020) con el título ¿Qué nos dicen las muertes por neumonía sobre lo que podemos esperar del COVID19?

Alicia Chang Cojulún es pediatra infectóloga de la Unidad Nacional de Oncología Pediatrica (UNOP) y vicepresidente de la Asociación Guatemalteca de Enfermedades Infecciosas (AGEI).

ANEXO. Clasificación Internacional de Enfermedades, 10ª revisión (CIE-10).

Ciertas enfermedades infecciosas y parasitarias A00-B99
Cólera A00
Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso A09
Otras enfermedades infecciosas intestinales A01–A08
Tuberculosis respiratoria A15–A16
Otras tuberculosis A17–A19
Peste A20
Tétanos A33–A35
Difteria A36
Tosferina A37
Infección meningocócica A39
Septicemia A40–A41
Infecciones con un modo de transmisión predominantemente sexual A50–A64
Poliomielitis aguda A80
Rabia A82
Fiebre amarilla A95
Otras fiebres virales transmitidas por artrópodos y fiebres hemorrágicas virales A90–A94, A96–A99
Sarampión B05
Hepatitis viral B15–B19
Enfermedad por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) B20–B24
Paludismo (malaria) B50-B54
Leishmaniasis B55
Tripanosomiasis B56–B57
Esquistosomiasis B65
Resto de ciertas enfermedades infecciosas y parasitarias A21–A32, A38, A42–A49, A65-A79, A81, A83-A89, B00-B04, B06-B09, B25-B49, B58-B64, B66-B94, B99

Fuente: OMS (2013), Actualizaciones oficiales acumuladas a la CIE-10.

Enfermedades del sistema respiratorio J00-J98
Influenza (gripe) J09-J11
Neumonía J12-J18
Otras infecciones agudas de las vías respiratorias inferiores J20-J22
Enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores J40-J47
Resto de enfermedades del sistema respiratorio J00-J06, J30-J39, J60-J98

Fuente: OMS (2013), Actualizaciones oficiales acumuladas a la CIE-10.


[1] “Infección grave y generalizada de todo el organismo debida a la existencia de un foco infeccioso en el interior del cuerpo del cual pasan gérmenes patógenos a la sangre.” Ver https://www.mayoclinic.org/es-es/diseases-conditions/sepsis/symptoms-causes/syc-20351214

[2] Para ajustar las tasas por edad se siguió procedimiento recomendado por el Departamento de Salud del Estado de Nueva York, disponible en Internet https://www.health.ny.gov/diseases/chronic/ageadj.htm

[3] “La neumonía lobar o segmentaria es un tipo de neumonía caracterizada por lesiones de todo un lóbulo o un gran segmento del pulmón y, por lo general, afecta o compromete a todas las estructuras pulmonares de la región afectada.” https://es.wikipedia.org/wiki/Neumon%C3%ADa_lobar

[4] “La neumonía hipostática es causada por un estancamiento de líquido en determinada región pulmonar, causado por permanecer acostado en la cama durante un largo período de tiempo, por lo general, debido a una enfermedad, así aumentando así la susceptibilidad a la infección.” https://prezi.com/d-j7hezukkgr/neumonia-hipostatica/

[5] En este breve ensayo exploratorio no se incluyen datos del 2019 porque esas estadísticas vitales serán publicadas por el INE hasta finales del 2020.

[6] Los certificados de defunción indican que el 42% de los fallecidos eran considerados indígenas, el 33% como NO indígenas, y para el restante 25% se ignoraba su identidad étnica. La correlación entre el porcentaje de población indígena departamental, por auto identificación según Censo 2018, y la tasa de muertes por neumonía es del 64% (p=0.001), mientras que la correlación con el porcentaje de población desatendida (ninguna atención médica recibida) es del 47% (p=0.03).

[7] Como hemos visto, las neumonías van del código J12 al J18.

[8] Datos de salud se pueden descargar desde https://sigsa.mspas.gob.gt/datos-de-salud

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03 Feb Aumento de la violencia y fortalecimiento de las pandillas: efectos (in)esperados de la Iniciativa No. 5692

Por Evelyn Espinoza y Carlos Mendoza, Diálogos

En Guatemala no hay claridad sobre la cantidad de personas que integran las pandillas (El Barrio 18) o maras (La Mara Salvatrucha, MS-13). Se habla de miles de integrantes, pero es imposible determinar con precisión dicha cifra. Los expertos regionales tienden a coincidir con que la cantidad de pandilleros/mareros en Guatemala, una vez ajustada por el tamaño poblacional de cada país, es menor a la de Honduras o El Salvador.[1]

También resulta complejo determinar el peso relativo que la violencia ejercida por las pandillas o maras tiene sobre la cantidad anual de homicidios registrados anualmente por la Policía Nacional Civil (PNC). La calidad de los registros es muy deficiente, especialmente cuando se trata de especificar el perfil de las víctimas y victimarios, o el móvil del crimen. Esto debido a la gran cantidad de casos sobre los cuales la PNC no tiene ninguna hipótesis, lo cual impacta en los altos niveles de impunidad -muy escasos sospechosos detenidos por homicidio-. Sin embargo, sí se puede hacer alguna aproximación con los datos disponibles en los reportes policiales.

Tabla 1. Cantidad y porcentaje de homicidios relacionados con pandillas según PNC, 2016-2019.

Móvil del crimen – Año 2016 2017 2018 2019*
Rivalidad entre pandillas (a) 167 177 296 215
Relación con pandillas (b) 8 12 109 281
Subtotal (a+b) 175 189 405 496
Víctimas de extorsión 101 59 64 140
Otros móviles 1687 1514 1349 1974
Móvil ignorado 2546 2648 2063 968
Total homicidios 4509 4410 3881 3578
Peso relativo        
Rivalidad o relación con pandillas (a+b) 4% 4% 10% 14%
Víctimas de extorsión 2% 1% 2% 4%
Otros móviles 37% 34% 35% 55%
Móvil ignorado 56% 60% 53% 27%
Total (porcentaje) 100 100 100 100

Fuente: Base de Vida, PNC (2016-2019). *Año 2019, sorprende que 36% de los casos se tipificaron como “venganza personal” (categoría residual). En año 2018, esa categoría fue el 21% del total. En año 2017, 19%. Y en año 2016, 23%.

Nótese que en los últimos dos años de la administración del gobierno de Jimmy Morales aumentó la importancia relativa de los homicidios relacionados con pandillas o maras. En los dos primeros años no superó el 4%, mientras que en 2018 subió a 10% y al 14% en 2019. El porcentaje de víctimas de extorsión también aumentó, de hecho se duplicó en el último año. Al respecto, hay que recordar que no todas las denuncias de extorsiones identifican como autores a las pandillas/maras. El Ministerio Público (MP) estima que hasta dos terceras partes del total son de imitadores.   

Tomando en consideración lo anterior, uno de los supuestos de la iniciativa de ley (No. 5692) propuesta recientemente por el presidente Alejandro Giammattei al Congreso de la República está escasamente respaldado por la evidencia: los pandilleros/mareros no son los principales responsables de la violencia homicida en Guatemala. Los mismos registros de la Policía sugieren que hasta un 20% de los homicidios pueden atribuirse a “venganzas personales”, es decir, que éstos se enmarcan en conflictos interpersonales donde la víctima conocía previamente al victimario.

La propuesta del Organismo Ejecutivo crea un nuevo delito en el Código Penal guatemalteco denominado “terrorismo con fines de desorden público social.”[2]  El artículo propuesto dice lo siguiente:

“Artículo 391BIS. TERRORISMO CON FINES DE DESORDEN PÚBLICO SOCIAL. Quien con el propósito de transgredir la paz social o el orden público del Estado, se organice, constituya o pertenezca a grupos criminales caracterizados por su territorialidad, alta criminalidad y simbología, ejecutare actos contra la vida, integridad, seguridad y bienes de las personas, dañe o se apropie injustamente de propiedad privada o pública, atente contra la salud pública o la seguridad ciudadana, realice acciones intimidatorias o de coacción en forma pública con finalidad patrimonial en contra de personas individuales y jurídicas, comercio o servicios públicos, será sancionado con prisión de seis a doce años inconmutables, sin perjuicio de las penas asignadas a los delitos cometidos.

Igual sanción corresponderá a quienes promuevan, financien o se beneficien directamente de las actividades que realicen estos grupos criminales. La pena se aumentará en una tercera parte a los jefes, cabecillas, líderes o dirigentes de estos grupos criminales. A los condenados por la comisión de este delito, no podrá concedérseles rebaja de la pena, por ninguna causa.”

En la exposición de motivos, el Organismo Ejecutivo argumenta que “no existe legislación eficaz para combatir y erradicar” a las pandillas o maras, obviando de esta manera que ya existe la Ley contra la Delincuencia Organizada (Decreto 21-2006) que ha demostrado ser bastante efectiva para desarticular a las organizaciones criminales. Por otro lado, argumentan que los índices de criminalidad permanecen altos, minimizando entonces el impresionante descenso, de más del 50 por ciento, en la tasa de homicidios durante los últimos diez años. Además, asumen equivocadamente que el fin último o propósito de las pandillas o maras es provocar “desorden público”, lo cual implica desconocer la naturaleza y la evolución reciente de dichas organizaciones, que se caracterizan actualmente por sus fines económicos por medios ilícitos, incluyendo el uso instrumental de la violencia.[3]

Para contribuir al debate nacional sobre dicha iniciativa de ley, que podría tener graves efectos no deseados, desde el Observatorio Regional de la Violencia de Diálogos, ponemos a consideración lo siguiente:

  • Naturaleza de las pandillas o maras.

Las pandillas han evolucionado a partir de grupos de adolescentes con actividades callejeras en las esquinas de sus barrios, posiblemente contrarias a las normas sociales, pero no necesariamente criminales, a convertirse en parte del crimen organizado. Esto se evidencia por las transformaciones en su forma de funcionar, ahora más estructurada, y por las actividades a las que se dedican, que han pasado a ser claramente delictivas. Hoy día, cuando hablamos de pandillas o maras, ciertamente, hablamos de grupos que son capaces de ejercer violencia, reclaman y controlan territorios, y se financian por medio de extorsiones a pequeños negocios. Sin embargo, no existe evidencia para argumentar que se trata de organizaciones terroristas, tal y como se entiende dicho término a nivel internacional.[4]

  • Implicaciones del uso de la etiqueta “terroristas”.

Ser integrante de una pandilla implica un estatus social, es una identidad, requiere una membresía, como puede ser la de pertenencia a un club social o deportivo. Esta pertenencia no puede ser considerada como un delito en sí misma. Con la iniciativa No. 5692 que pretende etiquetar como “terroristas” a los miembros de las pandillas o maras, se les obliga a asumir una identidad nueva, mucho más beligerante y peligrosa, relacionada con extremismos y radicalización; a la vez que se les otorga un estatus más sobresaliente del que ahora tienen dentro de sus comunidades y en la sociedad en general. Es decir, se les da más importancia de la que realmente tienen. A partir de esto, puede esperarse que asuman esa nueva identidad y, en efecto, puedan realizar actividades consideradas como terroristas. Por otro lado, también se les otorga un estatus legal que no poseían y que les hace acreedores a consideraciones especiales dentro del derecho penal internacional, entre otras razones, debido a los abusos que ya se han dado por parte de políticas antiterroristas alrededor del mundo.[5]

  • Implicaciones de los modelos de “mano dura” en la región.

Los modelos de “mano dura” implementados a inicios del presente siglo intentaron criminalizar a las maras, aplicando sanciones severas a sus miembros por el simple hecho de su membresía, o por sus señales de identidad (tatuajes o lenguaje de señas), sin proveerles mecanismos de salida. El encarcelamiento masivo les obligó a, y facilitó el, ampliar su base operativa en las calles, a la vez que fomentó un mayor sentido de identidad que favoreció el reclutamiento en las prisiones y la permanencia de sus miembros, por necesidad de supervivencia en un medio hostil. Fue también después de la primera ola de legislación de “mano dura”, entre 2001-2006, que el delito de extorsión empezó a formar parte de los delitos más frecuentemente reportados a las autoridades del sistema de justicia. Muchos imitadores se aprovecharon del temor generado por las pandillas, de tal manera que la victimización aumentó y la percepción de inseguridad también. Además, se registró un sostenido aumento en la tendencia de violencia homicida en los tres países del Norte de Centroamérica.

  • Implicaciones de la encarcelación como única alternativa.

La legislación guatemalteca no contempla la prisión de por vida, ni la pena de muerte. Esto significa que, eventualmente, los pandilleros que guardan prisión deberán salir libres. Por tal razón, el encarcelamiento no puede ser la única opción. La cárcel debe ser el medio para inhabilitar las acciones delictivas, pero también para ofrecer opciones de rehabilitación a quienes deseen hacerlo. En este sentido, es necesario pensar en alternativas innovadoras, acudiendo a la evidencia disponible en otros países. Por ejemplo, salvando las diferencias, debe aprenderse algunas lecciones del caso ecuatoriano, donde el Estado legalizó a las pandillas desde 2007 (programa de inclusión social) para controlar a sus miembros, a cambio de alternativas culturales y económicas, lo cual favoreció el descenso tanto en la tasa de homicidios como en otros indicadores de criminalidad (BID, 2018).[6]

Reconociendo la importancia de implementar medidas que contrarresten la actividad de las maras y pandillas en el país, es importante considerar los siguientes aspectos:

  • Generar información útil para la toma de decisiones bien informadas y efectivas sobre el problema de las pandillas. Diversas entidades del Ministerio de Gobernación, como la Unidad para la Prevención Comunitaria de la Violencia (UPCV), poseen datos muy valiosos sobre las dinámicas juveniles en las zonas urbanas densamente pobladas y con población en riesgo de ser reclutadas por las pandillas. La política pública debe estar basada en evidencia y, por lo tanto, esta información junto con la de unidades especializadas de la Policía y el Ministerio Público debería ser procesada para comprender mejor el fenómeno y procurar medidas efectivas.  
  • Ofrecer opciones de salida de la pandilla o mara. Las propuestas reactivas del Estado ante las acciones criminales de las pandillas deben ir acompañadas de opciones para la salida de sus miembros. Existen algunos programas que han dado resultados positivos para pandilleros privados de libertad, por ejemplo, en Texas a través del Proceso de Renuncia y Disociación de Pandillas (GRAD), aquellos pandilleros que están dispuestos a renunciar a su afiliación pueden participar en un proceso formativo de nueve meses que los prepara para una vida basada en el respeto a las normas sociales.[7] En este sentido, es necesario que el Estado cuente con datos e información que permita conocer mejor el fenómeno de las pandillas y buscarle soluciones, siempre basados en la evidencia sobre los programas que funcionan, y los que no funcionan.
  • Prevenir el reclutamiento de jóvenes por parte de las pandillas o maras. La fuerza de las pandillas depende de la cantidad de miembros que son capaces de reclutar. Una de las primeras opciones de prevención consiste, precisamente, en limitar esta capacidad. Para ello, por ejemplo, podría existir dentro de la UPCV un Observatorio Nacional sobre los factores de riesgo que facilitan el ingreso a la pandilla.[8]  De esta manera, se podrán brindar de forma oportuna y focalizada las alternativas de educación, recreación, cultura y seguridad a la niñez y adolescencia en riesgo; y anular así la capacidad de reclutamiento que tienen desde las prisiones los pandilleros privados de libertad.
  • Evitar el uso del encarcelamiento masivo de pandilleros. La evidencia disponible en Honduras y El Salvador indica que esta política de “mano dura” contra el crimen resulta contraproducente porque facilita el reclutamiento de más pandilleros dentro de las prisiones, y fomenta un mayor nivel de extorsiones y homicidios ordenados desde las mismas cárceles. En todo caso, reformas legales como el aumento de las penas o la tipificación de nuevos delitos deben ir acompañadas de importantes reformas al sistema penitenciario para que el Estado tenga el efectivo control de los centros de detención, y se procure una verdadera rehabilitación de los privados de libertad para su futura reinserción a la sociedad.

[1] Por ejemplo, ver entrevista a Robert Brenneman, realizada por Carlos Mendoza. Disponible video AQUÍ.  

[2] Iniciativa que dispone aprobar reforma al Decreto Número 17-73 del Congreso de la República, Código Penal. Reforma el Artículo 391 Bis. Terrorismo con fines de desorden público. Disponible en Internet: https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/iniciativas/5644

[3] Para un análisis desde la perspectiva legal, sugerimos leer el documento elaborado por el Foro de Organizaciones Sociales Especializadas en Temas de Seguridad (FOSS).

[4] Ver discusión sobre definición de terrorismo de ONUDD aquí: https://www.unodc.org/e4j/en/terrorism/module-4/key-issues/defining-terrorism.html

[5] Ver documento de OACNUDH aquí: https://www.ohchr.org/Documents/Publications/Factsheet32SP.pdf

[6] BID, 2018. Inclusión social desde abajo. Las pandillas callejeras y sus posibles efectos en la reducción de la tasa de homicidios en el Ecuador.

[7] Ver GRAD en Internet https://www.tdcj.texas.gov/divisions/cid/stgmo_GRAD.html

[8] En el caso de los EE. UU. ver https://www.nationalgangcenter.gov/

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08 Ene Guatemala logró disminuir la violencia homicida por décimo año consecutivo

Según datos preliminares publicados por el Ministerio de Gobernación (MINGOB), en el año 2019 se registraron alrededor de 300 homicidios menos que en el año 2018. Esto significó una reducción de casi el 10 por ciento en la tasa anual de homicidios, de acuerdo con los registros de la Policía Nacional Civil (PNC). Esta disminución porcentual es independiente de la cifra de población total que se utilice como denominador para calcular dicha tasa.

El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) recientemente publicó sus nuevas estimaciones y proyecciones de población utilizando como base los resultados del censo 2018, una vez corregido el dato nacional con la omisión censal (9%). De tal manera que ya se pueden recalcular las tasas de homicidio anuales para Guatemala, de manera retrospectiva.

La tasa anual del 2018 sería de 23.7 homicidios por cada 100 mil habitantes, mientras que la tasa preliminar para 2019 sería de 21.5. Es decir, una variación de menos (-) 9.4 por ciento. Esto es utilizando la población total al 30 de junio de los respectivos años. Si aún se utilizaran las proyecciones anteriores al censo y la población al 31 de diciembre de cada año, la diferencia sería prácticamente del 10 por ciento. El dato publicado por MINGOB en redes sociales parece que utiliza como denominador la población censada, no la población total tomando ya en cuenta la omisión censal.

Tasas anuales de homicidios revisadas con población censada (MINGOB) y población total (Diálogos), según INE.
Fuentes: elaboración propia con base en PNC e INE (Censo 2018 y nuevas estimaciones y proyecciones de población).

La tendencia de largo plazo a la baja se confirma por medio de los registros de necropsias del Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF) y las estadísticas vitales del INE (defunciones agrupadas según la Clasificación Internacional de Enfermedades de OMS-OPS, décima versión, CIE-10).

Tendencia de largo plazo de la violencia homicida en Guatemala, 1986-2019.
Fuente: elaboración propia con base en INE, PNC, e INACIF.

Para clarificar diferencias entre las fuentes consultar la Nota Metodológica No.1 del Observatorio Regional de la Violencia de Diálogos.

Como se observa, la disminución de la violencia empezó durante la administración de Álvaro Colom en 2010, y ha continuado durante las dos siguientes. Esta tendencia de largo plazo se debe, posiblemente, a cambios institucionales que se dieron en el país a partir de 2006 (con efectos posteriores) y a cambios estructurales, posiblemente demográficos, que podrán evaluarse ahora que se han publicado los datos del censo 2018.[1]  Las políticas públicas para la prevención y la reducción de homicidios, que cambian con cada administración de gobierno, podrían tener un menor impacto al comúnmente asumido. Con datos de PNC, la tasa de homicidios ya disminuyó en 54 por ciento en el período 2009-2019. La meta de reducción en tasa de la administración de gobierno que está por concluir su mandato era de seis (6) puntos de tasa, equivalente a un 20 por ciento de disminución (Política General de Gobierno, 2016-2020, p. 42).

Con las tasas recalculadas, se puede afirmar que recibieron el indicador en 30.7 y lo entregan en 21.5, por lo tanto, se redujo en más de nueve (9) puntos de tasa, para una disminución total de 30% durante los cuatro años del mandato (2016-2019). Eso significa que se sobrepasó la meta autoimpuesta, por lo que el objetivo de la administración entrante debería ser mucho más ambicioso. Por ejemplo, si quieren reducir en 40% la tasa, al entregar el poder en 2024 debería mostrar una de 13 homicidios por cada 100 mil habitantes, lo que nos colocaría aún más cerca de superar la epidemia de violencia que hemos vivido.


[1] Ver Mendoza, C. (2019) “Guatemala: violencia en tiempos de paz y democracia,” en Bernardo Arévalo (compilador), La Construcción de la Paz en Guatemala. La reconciliación, seguridad y violencia en una democracia precaria, pp. 93-113. FLACSO-Guatemala.

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27 Jul Guatemala: It is NOT a “safe third country”

By Carlos A. Mendoza, Observatory on Violence *

It is true that Guatemala has managed to reduce its homicide rate in the last ten years by more than 50 percent. However, the country is still among the most violent places on Earth.

Recently, the agency of the United Nations Organization specialized on drugs and crime (UNODC), has published its compilation of homicide figures worldwide, being the most recent data from 2017.

Out of 204 countries for which UNODC has annual data, the average of homicide rates per 100 thousand inhabitants places Guatemala as the NINTH most violent country in the world, in the 21st century, so far.

TOP 10 of the most violent countries in the World, 2000-2017 (UNODC, 2019).

Source: Homicide Data Set 2019 at https://dataunodc.un.org/GSH_app

The TOP10 of the most violent countries in the world is the following: First El Salvador (average annual rate of 63) and second Honduras (59), both neighboring countries. Jamaica ranks third (47) and is followed by two South American countries: Venezuela (45) and Colombia (41). The sixth place corresponds to the Virgin Islands, territory under the jurisdiction of the United States of America in the Caribbean (38). There is a tie in seventh place between two African nations: South Africa and Lesotho (37). Then, Guatemala appears in the ninth place with an average annual rate of 35 homicides per 100 thousand inhabitants in the last 18 years of available data for international comparison, that is, from 2000 to 2017. In tenth position is Belize (32).

Guatemala, in fact, has moved positively in the world rankings. After an 85% increase in violence between 2000-2009, this negative trend not only did stop in 2010, but an uninterrupted decline began. It has also continued during the last two years 2018-2019, which were not accounted for in the UNODC’s report (2019).

Source: monthly data on homicides from the National Police (PNC).

Despite such an impressive decline in violence, which has also occurred in Honduras and El Salvador (with some disturbing ups and downs), Guatemala is still among the most violent countries in the world, in the middle of the most violent region, as reflected very well in the map prepared by UNODC.

Source: Map of homicide in countries worldwide https://dataunodc.un.org/GSH_app

Guatemala can NOT be considered a “safe third country” for those who escape violence from their own countries, awaiting asylum in the United States of America. Additionally, it is not a safe country under other socioeconomic, demographic or political criteria.

*Carlos A. Mendoza is a senior researcher at Diálogos, Guatemala City. @camendoza72

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27 Jul NO somos país seguro

Por Carlos A. Mendoza, Observatorio de la Violencia

Si bien es cierto que Guatemala ha logrado disminuir su tasa de homicidios en los últimos diez años, en más del 50 por ciento, seguimos ubicados entre los países más violentos del planeta.

Recientemente, la agencia de la Organización de la Naciones Unidas especializada en temas de drogas y delitos (ONUDD por sus siglas en español, o UNODC en inglés) ha publicado su recopilación de las cifras de violencia homicida a nivel mundial, siendo el dato más reciente el correspondiente al año 2017.

De 204 países para los cuales se cuenta con datos anuales del siglo XXI, con distintos niveles de confiabilidad (muy escasa calidad en el caso de África), el promedio anual de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes ubica a Guatemala como el NOVENO país más violento del mundo.

La lista es encabezada por nuestros países vecinos: El Salvador (tasa promedio anual de 63) y Honduras (59). Jamaica ocupa el tercer puesto (47) y le siguen dos países sudamericanos: Venezuela (45) y Colombia (41). El sexto puesto corresponde a las Islas Vírgenes, territorio bajo la jurisdicción de los Estados Unidos de América en el Caribe (38). Hay un empate en el séptimo puesto entre dos naciones africanas: Sudáfrica y Lesoto (37). Guatemala aparece, entonces, en el noveno puesto con una tasa promedio anual de 35 homicidios por cada 100 mil habitantes en los últimos 18 años disponibles para comparación internacional, esto es, del 2000 al 2017. En la décima posición está Belice (32).

TOP10. Ranking de países más violentos del planeta, 2000-2017.

Fuente: elaboración propia a partir de Homicide Data Set 2019 disponibles en https://dataunodc.un.org/GSH_app

Guatemala, de hecho, ha descendido positivamente en el ranking mundial, porque después del aumento de violencia del 85% entre 2000-2009 no sólo se logró detener dicha tendencia, sino que se emprendió el descenso casi ininterrumpido entre 2010-2017, el cual ha prevalecido durante los últimos dos años 2018-2019, los cuales no se ven reflejados en el informe de la ONUDD (2019).

Guatemala: Tendencia de Largo Plazo de la Violencia Homicida, 2000-2019.

Fuente: elaboración propia a partir de datos mensuales de la Policía Nacional Civil (PNC).

A pesar del impresionante descenso, que también se ha dado en Honduras y El Salvador (con mayores altibajos), Guatemala todavía se encuentra entre los países más violentos del mundo, en medio de la región más violenta, como se refleja muy bien en el mapa elaborado por ONUDD.  

Mapa mundial de Violencia Homicida en 2017, ONUDD (2019).

Fuente: Map of homicide in countries worldwide https://dataunodc.un.org/GSH_app

En conclusión, Guatemala NO puede considerarse como un “tercer país seguro” para que quienes escapan de la violencia de sus respectivos países, en espera de asilo en los Estados Unidos de América. Tampoco lo somos bajo otros criterios socioeconómicos, demográficos o políticos.  

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11 Jul Repensar la Policía (I) Notas para la discusión sobre un nuevo modelo policial en Guatemala

Autor: Christian Espinoza

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Es un hecho notorio, respaldado ampliamente por encuestas, que la Policía Nacional Civil dista mucho de ser la policía que la ciudadanía espera. Las causas de esta situación son variadas y complejas, ameritando una exhaustiva discusión ulterior. En tal sentido, mucho se ha hablado en los últimos meses en Guatemala respecto a que necesitamos urgentemente fortalecer a la Policía Nacional Civil, particularmente por la serie de medidas arbitrarias y regresivas que han sido impulsadas por el Presidente Morales y el Ministro Degenhart, pero también por el contexto de ofertas electorales de este año.

De hecho, algunos partidos políticos hicieron algunas propuestas concretas al respecto, las cuales tendremos la oportunidad de examinar críticamente más adelante. Sin embargo, no se trata solamente de decir que se hará esto o aquello otro de modo particular; hay un marco filosófico y estratégico de la función policial que se necesita discutir y explicitar a fin de que se comprenda con suficiente claridad hacia dónde se dirigen aquellas propuestas o qué tipo de policía aspiran realmente a fortalecer: por ejemplo, si apuntan hacia institucionalizar una policía primordialmente de naturaleza gubernativa, o bien una profesional, o bien una comunitaria.

En realidad, no cualquier propuesta particular, a primera vista atractiva (por ejemplo: aumentar la tasa de encuadramiento policial), puede serlo efectivamente o seguirlo pareciendo si se discuten a fondo los méritos y el alcance de los modelos policiales globales en los que se enmarcan. En mi opinión, más que fortalecer la Policía Nacional Civil, lo que necesitamos es repensar e implementar un nuevo modelo policial en el país, lo cual podría incluir tal propuesta pero en absoluto se limita a ello. Esto requiere tomar en cuenta ciertas discusiones y análisis que brillan por su ausencia en Guatemala, no sólo en el campo de los partidos políticos sino también, lo cual es más lamentable, en el propio campo de expertos en política pública y de los think tanks especializados en seguridad y justicia.

En esta línea, intentaremos en esta primera entrega responder a las siguientes cuestiones: ¿Cuáles son la naturaleza y alcance de la función policial? ¿Qué es un “modelo policial”? ¿Cómo se relaciona con la política de seguridad? ¿Cuáles son los aspectos más importantes de los principales modelos policiales?

  1. ¿Por qué y para qué existe la policía?: Estado, policía y seguridad pública

Existe una estrecha relación entre el Estado, la policía y la seguridad pública, a tal grado que una reforma o transformación del primero –sea de su aparato o de sus políticas públicas– tendrá notables efectos sobre los otros dos elementos. Las políticas de seguridad y los modelos policiales se encuentran íntimamente ligados al sistema político o Estado de una sociedad determinada. Así, es difícil pensar que una auténtica política de seguridad democrática y un verdadero modelo policial comunitario puedan darse en un régimen autoritario. Hay varias maneras de explicar dicho nexo. Optaremos aquí por el ángulo liberal.

“Policía” se llama, en general, a una función, esencial en el Estado moderno, orientada a proveer de seguridad a la población de un territorio determinado, particularmente respecto de amenazas internas, ya que las de carácter externo suelen estar comprendidas en “Defensa”, a cargo del ejército.

Aunque la policía es un producto relativamente tardío – suele situarse su surgimiento en los inicios del siglo XIX, vinculado a la seguridad de las ciudades en la industrialización y urbanización capitalista–, ya el pensamiento liberal y contractualista del siglo XVII –como el de Hobbes– dieron cuenta de la función de seguridad como razón de la existencia del Estado, en tanto organización política que ejerce el monopolio del uso de la fuerza legítima a fin de evitar que unos hombres causen daño o ejerzan violencia sobre otros (Guillén, 2015).

El Estado, reza el mantra del liberalismo clásico, existe para proveer seguridad a quienes habitan en su territorio. El Estado pretendidamente neutral funciona como árbitro de los conflictos entre individuos y es la alternativa racional y legítima a la anarquía. En este esquema la función policial es un instrumento clave para asegurar el orden público y el imperio de la ley. Donde hay Estado, pues, hay policía; y hay policía para proveer seguridad. En esta línea, a tono con dicho mandato crucial del Estado moderno, en el caso del Estado de Guatemala ese mandato se encuentra establecido especialmente en el artículo 2 de la Constitución Política de 1985.

Ahora bien, ¿qué papel específico juega la organización policial en relación con el mandato estatal de proveer seguridad a la población?

Destaquemos que la seguridad suele entenderse en términos amplios como “ausencia de amenazas”, pero el espectro de éstas que puede enfrentar la población y el propio Estado es amplio y heterogéneo, reconociéndose por ello la existencia de distintos ámbitos de la seguridad, por ejemplo: amenazas a la seguridad de la Nación (ámbito de seguridad nacional o de la Nación, que regula en nuestro país la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad); amenazas a los derechos, libertades y bienes de los ciudadanos (seguridad pública); amenazas relativas al uso de la internet y las plataformas digitales (seguridad cibernética); amenazas de origen externo, tradicionales o emergentes (seguridad exterior o defensa), etc.

En tal sentido, en el caso de la institución policial, hoy en día está ampliamente difundida y legitimada la opinión de que su mandato central es la “seguridad pública”, denominada también en ocasiones como “seguridad interna”. Para el caso guatemalteco, la Ley de la Policía Nacional Civil establece que la PNC fue creada precisamente con el mandato exclusivo de proveer seguridad pública a la población.

Pero, ¿cómo pueden entenderse, con mayor detalle, el ámbito o concepto de “seguridad pública” y la función policial en sentido estricto? Desde una perspectiva teórica asociada a la tradición liberal (y particularmente tras las conquistas logradas por la Revolución Francesa), la seguridad pública suele caracterizarse como aquel ámbito de seguridad en el que el Estado busca primordialmente mantener el orden público; proteger la integridad física de las personas y, especialmente, sus derechos y sus bienes; prevenir los delitos; y realizar la investigación criminal. Estos elementos son los que, justamente, imposibilitan que puedan mezclarse la función de policía con la de defensa y que no puedan confundirse los roles y mandatos de la policía con los del ejército; esto es, que no puedan confundirse el ámbito, los principios y los medios de la seguridad interna con los de la defensa o seguridad exterior.

De hecho, el artículo 12 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, señalaba la necesidad de contar con una “fuerza pública” para garantizar estos derechos “en beneficio de todos”; este crucial planteamiento de la policía como garante de los derechos individuales suele considerarse como el punto de inflexión histórico a partir del cual se propició la creación de cuerpos policiales encargados de la seguridad interna, pero precisamente con filosofías y estrategias distintas a las de los cuerpos militares, pues la lógica y medios de abordaje de las amenazas respectivas de las que se encargan cada una de estas instituciones se orientan hacia fines sustantivamente diferentes (Guillén, 2015). Esta nota sobre la crucial distinción y separación entre la naturaleza y los roles de la policía (civil) y los del ejército (militar), o entre la seguridad y la defensa, no es de menor importancia en la discusión sobre el modelo policial en Guatemala y volveremos a ella en la próxima entrega.

Concurren, pues, en la dimensión de la seguridad pública las tres funciones claves del órgano policial: el mantenimiento del orden público, la investigación criminal y la prevención del delito. Cabe decir que el artículo 10 de la Ley de la PNC refrenda esta concepción, pues señala e incluye a aquellas –entre un catálogo mucho más amplio– como atribuciones y funciones centrales de dicha institución, aun y cuando desde los estudios criminológicos se ha subrayado el enorme peso y primacía que en la praxis tiene la primera función sobre las dos restantes en la mayor parte de los cuerpos policiales del mundo (Guillén, 2015), algo que también puede sostenerse con respecto a la PNC, donde el grueso del personal no está dedicado a la investigación criminal ni a la prevención del delito.

  • ¿Cómo organizar a la policía?: Política de seguridad y modelos policiales

Podemos ahora introducir la discusión sobre los “modelos policiales” y preparar el terreno para el análisis sobre el modelo policial imperante en Guatemala. Partamos de que un modelo policial no es otra cosa que un “conjunto ordenado de normas, órganos, recursos –humanos, materiales y de otro tipo– y procedimientos de relación entre todos ellos, que se articulan y actúan de forma coordinada, con la finalidad de contribuir a garantizar la seguridad de los ciudadanos” (Jar Couselo, 2000). O, en forma más sintética, es una “visión global de la función policial”, no una estrategia concreta para abordar amenazas a la seguridad en determinada coyuntura (Guillén, 2015).

En esta línea, debemos tener claro que toda política de seguridad conlleva –como cualquier política pública en otro ámbito– no solamente la definición del problema público a abordar (la inseguridad subjetiva, por ejemplo), la identificación de los factores determinantes sobre dicho problema (la proliferación de armas o la desigualdad en el ingreso, por ejemplo) y la formulación de los objetivos estratégicos y metas (reducir a la mitad la tasa de homicidios por 100,000 habitantes en el territorio nacional durante el próximo lustro, por ejemplo), sino también la identificación de los actores relevantes (PNC, DIGICI, etc.), la formulación de las estrategias o intervenciones principales que estos implementarán para alcanzar metas específicas (patrullajes policiales, por ejemplo)  y, asimismo, un modelo organizativo-funcional en el que se definen los principios orientadores, las misiones primordiales y la manera en que dichas entidades estarán estructuradas, interrelacionadas y en su caso coordinadas, a fin de cumplir eficaz y eficientemente con sus distintos roles, atribuciones y funciones institucionales.

Toda política de seguridad presupone, pues, un modelo policial o varios modelos policiales, según el número y la heterogeneidad de organizaciones policiales que puedan existir simultáneamente en un país concreto. Y toda discusión sobre una reforma o transformación del modelo o modelos policiales vigentes acarrea, por tanto, una discusión sobre la política de seguridad en su conjunto (Guillén, 2015). En realidad, no podemos discutir seriamente sobre los modelos policiales si no tomamos en cuenta a la vez las políticas de seguridad a las cuales dichos modelos se adscriben, particularmente su adecuación o inadecuación con la naturaleza, los objetivos y las estrategias que planteen tales políticas. Por ejemplo, en la política de seguridad, y en el modelo policial asociado a ella, juega un papel importante el factor relativo a si dicha política se enfoca más en los aspectos situacionales del delito o si no lo hace así. En caso afirmativo, como sostiene Guillén (2015) lo más probable es que las causas sociales, personales o ambientales del crimen pasarán a un segundo plano y esto tendrá incidencia sobre el alcance y orientación de la función policial, esto es, sobre el modelo policial mismo.

No obstante, no es oportuno proceder ahora a tal tarea, de la cual también nos ocuparemos en la segunda entrega. Conviene, más bien, explicitar de mejor manera la cuestión ¿qué es un “modelo policial”? y revisar brevemente algunas tipologías relevantes.

En principio, refiramos que hay una tipología clásica que distingue entre dos grandes modelos policiales: 1) el continental o francés y 2) el anglosajón o inglés (Jar Couselo, 1999). Esta taxonomía se enfoca en las dos grandes vertientes de la policía moderna que emergieron durante el siglo XIX en Europa.

En breve, el modelo continental –cuyo prototipo clásico lo constituyó la policía de Fouché– se caracterizaría por disponer de estructuras organizativas militarizadas, una fuerte centralización del mando, un sistema de información desplegado a nivel nacional, un énfasis en el control de la población y bajo nivel de proximidad, apoyo y legitimidad de la ciudadanía.

Por su parte, el modelo anglosajón establecería una separación clara entre la función militar y la policial, vinculando ésta al poder local; además, se concedería una prioridad al enfoque preventivo del delito sobre el reactivo y la función policial se ejecutaría a través de órganos policiales bajo el control de las autoridades locales y no desde la capital del país.

Otros autores, como Wilson, han distinguido entre un modelo legalista, un modelo orientado hacia la prestación de servicios y un modelo de vigilancia. Según Wilson (Moloeznik, 2010), el modelo legalista se caracterizaría por la aplicación estricta de leyes y reglamentos, por una débil importancia concedida al mantenimiento del orden público, por límites importantes a la discrecionalidad de la función policial, por una cifra elevada de arrestos (particularmente sobre delitos menores) que funcionan además como un indicador de desempeño policial, por una división de funciones altamente especializadas y por altos niveles de control jerárquico y rigidez en la ejecución de las tareas.

Por su lado, el segundo modelo se distinguiría por concebir a la policía ante todo como un servicio a la ciudadanía, por un grado moderado de descentralización de la autoridad y la responsabilidad, por privilegiar el mantenimiento del orden sobre la aplicación de la ley, por priorizar las relaciones con la comunidad y dar importancia a cultivar en el público una imagen positiva de la policía, así como por fomentar la ética y potenciar el espíritu de iniciativa del agente policial. Y, por último, el modelo de vigilancia dispondría de los siguientes rasgos sobresalientes: focalización en el mantenimiento del orden, amplia discreción en la ejecución de las tareas policiales, control débil del personal, vulnerabilidad a la corrupción y limitada descentralización de la autoridad y la responsabilidad.

Por su parte, Moloeznik (2010) ha propuesto distinguir entre modelos policiales “de mayor grado de desarrollo relativo”, propios de los países con poderío económico y financiero y con fuertes Estados de derecho, entre los cuales identifica al alemán, al canadiense, al español, al francés, al británico, al israelí, al japonés y al estadounidense; modelos policiales “de desarrollo intermedio”, entre los que destacan el modelo ruso y el chino; y los modelos policiales “latinoamericanos”, sobresaliendo entre ellos el argentino, el brasileño, el chileno, el colombiano y el mexicano.

Algo importante de estos últimos –entre los cuales se encontraría el propio modelo guatemalteco– es que, según Moloeznik (2010) pero también otros autores como Cheves (2005), se caracterizarían por tener una organización muy centralizada de naturaleza cuasi-militar, un enfoque represivo del delito y débil proximidad y baja legitimidad ante la ciudadanía.    

Por último, en la literatura sobre modelos policiales descuella el trabajo reciente de Guillén (2015), quien ha destacado que el elemento definitorio clave de un modelo policial es el relativo a sus fuentes de legitimación, distinguiendo tres de ellas: la obediencia a un gobierno democrático, legítimo y representativo; el saber profesional; y el servicio que se presta a la población.

Guillén también ha apuntado la relevancia de otro elemento: el de la finalidad o misión policial. Por ejemplo, si la misión principal es la lucha contra la delincuencia, o el mantenimiento del orden público, o la satisfacción de los ciudadanos en tanto usuarios del servicio de seguridad. Cada una de estas misiones conduce o corresponde a modelos diferenciados.

Ciertamente, la intensidad puesta en cada elemento y la combinación que pueda existir entre todos ellos es lo que le dará especificidad a cada modelo y lo diferenciará de otros.

Todos esos elementos tienen un gran peso sobre otros aspectos de un modelo policial, como la relación específica y el grado de discrecionalidad que tendrá la policía con la aplicación de la ley en casos concretos; las prioridades particulares a asumir en el mantenimiento del orden en espacios públicos (gestión del orden público, de la masa o del desorden); la relación con la ciudadanía y el papel de esta en la seguridad pública y en la definición de las políticas policiales y de la propia organización y funcionamiento de la policía; así como el tipo de controles y mecanismos de rendición de cuentas a los que los cuerpos policiales estarán sometidos, entre otros.

Un modelo policial, pues, pone en juego todos aquellos elementos centrales a la hora de definir cómo se ejercerá la función policial por uno o varios cuerpos policiales en un territorio determinado. Ningún modelo se concreta de manera pura en ninguna organización policial determinada. Toda implementación de un modelo policial es compleja. Pero la mezcla de elementos propios de diversos modelos no significa que ninguno de ellos tenga una influencia clara o decisiva. Normalmente, un modelo domina o tiende a dominar en cada cuerpo policial particular.

Examinemos con algún detalle la tipología propuesta por Guillén (2015).

Este autor ha distinguido tres principales modelos policiales entre los que existiría históricamente un tipo de sucesión cronológica, a saber: el gubernativo, el profesional y el comunitario.

El modelo gubernativo es bajo el cual nacen las policías modernas y tiene como rasgo sobresaliente que la policía actúa en dependencia directa del Gobierno, el responsable de darle las órdenes de actuación, de supervisar su funcionamiento y de aplicar determinado tipo de sanciones en caso de negligencia o mal desempeño. La policía no es otra cosa aquí que “una organización que ejecuta órdenes”.

Más allá de esto, sin embargo, hay otros atributos relevantes que configuran y distinguen al modelo gubernativo, por ejemplo:

1) La policía tiene como fin principal el mantenimiento y aseguramiento del orden político, dependiendo mucho de las bondades o insuficiencias del sistema político en el cual se implementa;

2) El modelo le otorga mucho mayor énfasis al control de la información y el mantenimiento del orden en los espacios públicos que a la seguridad subjetiva (temor al delito, percepción de inseguridad de la ciudadanía), lo cual puede abarcar no solo hacerse cargo de más funciones administrativas sino incluso de gestionar información o inteligencia para la toma de decisiones políticas, razón por la cual el cuerpo policial está o puede sujetarse a un uso político por el Gobierno;

3) Prevalece la influencia de la estructura y disciplina militar en el diseño organizacional y la cultura de los cuerpos policiales civiles, dando lugar incluso a la coexistencia de policías militares o de estatuto castrense;

4) Dispone de una estructura bastante centralizada y jerárquica para garantizar y controlar la ejecución de las órdenes, para lo cual no elude el uso de la fuerza cuando resulte necesario, teniendo además normalmente cobertura a nivel nacional;

5) Es un modelo primordialmente reactivo; está mejor dispuesto o preparado para la reacción ante el crimen que para la prevención del mismo;

6) Dado que el cuerpo policial es un mero ejecutor de las decisiones gubernamentales, no necesita abrirse ni cultivar una relación o establecer canales de comunicación con la ciudadanía que no vayan en dirección de los intereses policiales, lo cual puede redundar por otra parte en un difícil acceso a la información policial así como a la realización y divulgación de los resultados de las encuestas de victimización. Dicho de manera simple: la ciudadanía no es un elemento central para este modelo;

7) Dada su vinculación y dependencia estrecha del Gobierno, es usual que un cambio en este último comporte también cambios relevantes en la propia cúpula policial;

8)  El método de trabajo privilegiado de este modelo es el patrullaje policial uniformado; se apuesta por la presencia policial en las calles como factor disuasivo del crimen y asegurador del orden público;

9) Los controles externos en vigor sobre la policía serán primordialmente judiciales, aunque también los hay de carácter político y administrativo. Los controles ciudadanos son prácticamente inexistentes.

10) Es un modelo que puede resultar atractivo para sistemas políticos autoritarios o incluso para “democracias débiles”, al posibilitar el control político del uso de la fuerza policial con mucho margen de discreción y configurar a la policía como un ente aislado de la sociedad.

Por su lado, el modelo profesional habría aparecido durante las primeras décadas del siglo XX en los Estados Unidos de América con el espíritu de resistir o superar los graves problemas a los que se venía enfrentando el modelo gubernativo en razón de su dependencia del sistema político. Este modelo tiene como características principales las siguientes:

1) Por su fuerte carácter legalista, la misión principal de la policía es la lucha contra la delincuencia, particularmente el combate del delito. La policía ha de enfocarse en la desviación de la ley, persiguiendo las infracciones cometidas.

2) Otorga especial relevancia a la formación y especialización de los policías con referencia expresa a la idea de profesionalidad, a fin de aludir a un conjunto de personas que actúan en función de un saber y unos procedimientos específicos considerados idóneos para el cumplimiento de la misión policial;

3) La policía, por tanto, es concebida como una profesión con personal formado al más alto nivel técnico para abordar los problemas de inseguridad, así como ocurre en otras profesiones como la salud o la educación;

4) La autoridad policial se obtiene primordialmente a través del conocimiento. Este énfasis otorgado al saber y la técnica posibilita que la policía pueda ser percibida como un ente neutral y técnico, buscando distanciarla de la influencia de los actores políticos;

5) Por ello mismo, los procesos de selección, formación y promoción del personal policial han de ser objetivos y rigurosos, con un alto perfil educativo y orientados hacia la más alta especialización y profesionalización, lo cual eleva el status y el prestigio de la profesión policial;

6) La policía debe tener a su alcance mejores condiciones de trabajo que las usuales y poder aprovechar el desarrollo científico y tecnológico para el cumplimiento de sus roles y funciones en seguridad;

7) Concede una mayor exigencia ética y de apego y respeto por la ley, limitando al máximo la discrecionalidad policial para evitar arbitrariedades y actos de corrupción, buscando además garantizar la independencia respecto de la política y la credibilidad ante la ciudadanía;

8) Se basa en protocolos normalizados de trabajo y promueve el uso de indicadores propios para monitorear y evaluar el desempeño del servicio policial, particularmente relacionados con el incremento o descenso de las tasas delictivas;

9) Su método o estrategia principal de trabajo es la intervención intensa, una estrategia muy reactiva y focalizada en el control de los espacios;

10) No le otorga una prioridad a la prevención del delito; ésta juega un papel marginal en el modelo, al considerarse que la detención y condena de los delincuentes –y, por tanto, las capacidades de investigación criminal– es el principal factor preventivo o disuasivo de nuevos delitos;

11) No obstante lo anterior, propugna un incremento del número de policías operativos al considerar que ello funciona como factor de disuasión, y por tanto de prevención, de la delincuencia;

12) La ciudadanía tampoco adquiere un papel relevante en sí mismo, pues es el saber y no la satisfacción ciudadana es la fuente de legitimidad del cuerpo policial; la interacción con la población no es por tanto muy relevante ni debe ser fomentada, aunque se reconoce que los ciudadanos pueden colaborar en la prevención del delito y en proveer de información útil para la actuación policial; y

13) Aunque admite ciertos controles externos, los principales controles sobre la policía son aquí los controles internos; los controles ciudadanos adquieren poca importancia.

Por último, aunque hay variadas formulaciones que utilizan nombres como los de “policía comunitaria”, “policía de proximidad” o “policía de barrio”, el modelo comunitario –teniendo algunos antecedentes en la Policía Metropolitana de Londres del siglo XIX– surgió durante la década de los setentas en los Estados Unidos como respuesta al fracaso del modelo profesional, extendiéndose luego a diferentes regiones del mundo y distinguiéndose especialmente por los siguientes rasgos:

1) Concibe esencialmente a la policía como un servicio público de seguridad, como un modelo de prestación de servicios de seguridad a la ciudadanía. Esto –no el poder, ni la ley, ni el saber técnico– es lo que justifica la existencia del cuerpo policial;

2) La comunidad o el público son muy relevantes para la definición de la misión policial y de los asuntos prioritarios a ser cubiertos por la policía. La lucha contra la delincuencia es un objetivo importante, pero la satisfacción ciudadana –que puede o no estar focalizada en la delincuencia– se erige como el criterio relevante para la evaluación del servicio policial;

3) La policía debe aproximarse a la comunidad, especialmente para conocer sus demandas, porque necesita mantener altos niveles de legitimación –lo que incluye saber hacer su trabajo en comunidades multiculturales, particularmente con las minorías– y para fomentar también la colaboración de la ciudadanía en la lucha contra la delincuencia;

4) El servicio policial debe diseñarse con base en las necesidades de la ciudadanía (incluyendo las de las minorías culturales) y no en el saber experto, lo que implica gestionar la información y el conocimiento correspondientes. La policía no es tanto un agente estatal cuanto un agente de la comunidad;

5) No obstante, se considera que el ciudadano no es solamente un cliente, sino también un actor. La ciudadanía juega un papel proactivo al concebirse que la responsabilidad de mantener el orden y la seguridad también está en sus manos. Se abandona la idea de que la policía tiene el monopolio de los asuntos de seguridad y se proclama la idea de la “coproducción de la seguridad” (Estado-ciudadanía); la policía –como han dichos algunos– ya no es solamente “la policía” sino “la policía y la comunidad”;

6) Se promueve la organización comunitaria, la convivencia pacífica y la cohesión social, así como la participación de los ciudadanos en la protección de su patrimonio, en la seguridad de sus actividades y en la recuperación de los espacios públicos;

7) La comunicación es un elemento clave del modelo. Se busca maximizar el contacto y la comunicación entre la policía y el público por diferentes vías (campañas de comunicación, encuestas de victimización, acceso a las estadísticas policiales, reuniones con vecinos, etc.), lo cual se considera que influye positivamente en la seguridad subjetiva, particularmente al ganar la policía el respeto y aceptación de la población;

8) Aunque mantiene criterios reactivos, se prioriza un enfoque preventivo del delito y se fomenta la solución de conflictos y de problemas, postulándose un uso mínimo de la fuerza, la represión y el castigo;

9) En términos organizacionales, el modelo favorece un perfil de agente con habilidades, conocimientos y actitudes para enfrentar situaciones imprecisas e inciertas. Es un perfil mucho más flexible y polivalente que en los modelos anteriores. También se promueve la cooperación interagencial en razón de la multidimensionalidad de las causas de la inseguridad;

10) Los indicadores principales del modelo no son las detenciones o actuaciones policiales contra la delincuencia, sino los resultados alcanzados a través del servicio público de seguridad (la ausencia de delitos y desorden);

11) En cuanto al orden público, este modelo apuesta por la gestión del mismo como tal y no de la masa, ni de los incidentes, buscando estar en contacto permanente con la comunidad para anticiparse a los conflictos;

12) Respecto a la relación con la ley, se busca más servir a ésta que simplemente ejecutarla o aplicarla mecánicamente, lo cual le concede un amplio margen de discrecionalidad al agente policial;

13) En caso de alguna reforma institucional importante, se harán consultas al público y a los actores involucrados relevantes;

14) Los mecanismos de rendición de cuentas y de control son preferentemente de carácter externo y, primordialmente, busca facilitar el control ciudadano sobre la policía antes que los controles formales jurisdiccionales.  

Partiendo de todos estos elementos analíticos sobre los modelos policiales, ¿qué podemos decir acerca de la función y la organización policial en Guatemala? ¿A qué modelo o modelos se adscribe? Para adelantar nuestra tesis, tomando como referente la tipología planteada por Guillén, lo que hay en nuestro país es primordialmente un modelo policial gubernativo –o de “policía de Estado”– al que, durante la última década, se han sumado elementos del modelo profesional y del modelo comunitario, con diferente grado de impacto y éxito. Argumentaremos, profundizaremos y matizaremos eventualmente esta tesis en la próxima entrega.

Referencias:

Cheves, Raúl Marcelo (2005): El modelo policial hegemónico en América Latina, Editorial Universidad, Buenos Aires.

Guillén Lasierra, Francesc (2015), Modelos de policía y seguridad. Tesis doctoral, Universitat Autònoma de Barcelona.

Jar Couselo, Gonzalo, “El papel de la policía en una sociedad democrática”, Revista española de investigaciones sociológicas, No. 85, 1999, pp. 199-220.

Jar Couselo, Gonzalo, Modelos comparados de policía, Madrid, Dykinson/Ministerio del Interior, 2000.

Moloeznik, Marcos Pablo, Manual de sistemas comparados de policía, Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 2010.

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Cortesía Prensa Libre

05 Jul Las cárceles: propuesta de reforma en el Triángulo Norte de Centro América

No. 4 Junio 2019. Esta publicación fue posible gracias al generoso apoyo de Open Society Foundations -OSF-

“El único propósito racional de una prisión es restringir a aquellos que son violentos, mientras que les ayudamos a cambiar su comportamiento y regresar a la comunidad”. ~James Gilligan

Resumen. Las prisiones del Triángulo Norte comparten varios elementos en común: sobrepoblación, escasa inversión, infraestructura deteriorada y un ambiente criminógeno que favorece la comisión de actos delictivos entre los propios internos y hacia fuera de los centros penitenciarios. Los intentos de reforma del sistema se han quedado en buenas intenciones. Es necesario retomar la función principal de la cárcel: la rehabilitación y reinserción de quienes se encuentran cumpliendo una sentencia.

Los centros carcelarios no han cumplido su propósito de rehabilitar a los convictos y devolverlos a la sociedad como ciudadanos productivos y respetuosos de la ley. Un alto porcentaje de los reclusos regresa a prisión después de ser liberado. El problema es la prevalencia de un enfoque basado en el supuesto que el confinamiento, las condiciones desagradables de la vida en prisión y el estigma social asociado al encarcelamiento, deberían ser suficientes para disuadir el comportamiento criminal posterior. Reconocer, que el objetivo de la prisión no es el castigo, y cambiar el enfoque de cómo debemos atender a los privados de libertad, es vital para obtener mejores resultados en el objetivo de la rehabilitación y reinserción social.

En Guatemala el Sistema Penitenciario administra 22 centros de privación de libertad, 12 de prisión preventiva y 10 de cumplimiento de condena. En total, el país cuenta con 6,812 espacios de reclusión, para una población de 25,000 privados de libertad  (367% de su capacidad)1. En El Salvador, existen 28 centros carcelarios para 39,807 PPL (220.5%) 2 y en Honduras también 28, albergando a una población de 21,004 reclusos (198%)3.

En general, las tasas de encarcelamiento han ido en aumento en los tres países durante el período 2000-2019. En El Salvador, entre 2009-2015 el número de pandilleros recluidos aumentó en 72%, representando el 42% del total de PPL.  En cuanto a la prisión preventiva, en Honduras y Guatemala un poco más del 50% de los detenidos aún se encuentran pendientes de sentencia, mientras que en El Salvador alrededor del 30%.

Las condiciones de vida en las prisiones

Un factor común en el sistema penitenciario de los países del Triángulo Norte es que las instalaciones carcelarias no cumplen con los estándares mínimos, y menos con las recomendaciones de Naciones Unidas a los Estados para tratar a los reclusos y administrar las cárceles4. Las condiciones de vida en la cárcel lejos asegurar la convivencia pacífica entre los internos y promover su rehabilitación, representan graves riesgos para su salud, además de facilitar la violencia interna, y la delincuencia que se manifiesta desde ahí hacia el resto de la sociedad, y que hace a las PPL más propensas a reincidir al ser liberadas.

Los reos de bajo riesgo están expuestos a un entorno criminógeno típicamente dominado por reos de alta peligrosidad, organizados para controlar el ámbito carcelario. Las PPL viven en una situación de hacinamiento, donde la mayoría carece de una cama, debe procurarse su propia alimentación y un espacio para pernoctar, por el cual debe pagar, ya sea con trabajo o con dinero, lo cual perpetua el ciclo del crimen dentro y fuera del sistema carcelario5. A ello se suma el hecho que las PPL no están segmentadas y conviven tanto aquellos en situación preventiva como quienes ya han recibido una sentencia condenatoria6.

Las condiciones deplorables del sistema penitenciario facilitan la corrupción del personal administrativo y de seguridad que se presta para permitir el ingreso de alcohol, drogas, armas, y celulares, entre otros, a requerimiento de los reos organizados que controlan la prisión. Mientras los controles a la entrada del recinto son responsabilidad de los guardias, a lo interno son estas cúpulas de crimen quienes imponen sus propias reglas de convivencia. Esto hace difícil el control y la vigilancia y a la vez facilita las condiciones para fugas y amotinamientos.

La ausencia del Estado dentro de los centros carcelarios se evidencia, no sólo en las condiciones deplorables en que viven los internos, sino en que los hechos violentos que ahí ocurren (violaciones, extorsiones, trata de personas, agresiones físicas) la mayoría de las veces no se denuncia formalmente ante las autoridades y es asumido como parte de la vida en prisión. Anualmente se emiten informes sobre las condiciones de las prisiones por parte de las instituciones encargadas de velar por los derechos humanos, sin embargo, ha existido poco interés en promover cambios sustanciales al sistema por parte de las autoridades.

Políticas de reforma penitenciaria

Las condiciones del sistema carcelario han dado pie a que las autoridades se propongan implementar medidas orientadas a la mejora de las condiciones de vida y atención de las PPL. En el Triángulo Norte los países coinciden en algunos aspectos, por ejemplo, el mejoramiento de la infraestructura, la construcción de nuevas cárceles, y la carrera penitenciaria 8.

Otras medidas que se han considerado y que no están contenidas en los documentos de Reforma penitenciaria son, en Honduras, la reducción de penas para delitos menores para PPL que han cumplido con la mitad de su condena; reducir a la mitad la cantidad de centros penitenciarios; el uso de pulseras electrónicas, detectores de metales y una base de datos digitalizada con el fin de aumentar la seguridad en el sistema penitenciario.

En Guatemala, ha sido propuesto el uso de pulseras electrónicas como medida para reducir la cantidad de PPL, la construcción de una cárcel de máxima seguridad, y se ha implementado un modelo de gestión penitenciaria focalizado en la rehabilitación sobre todo de mujeres y reos de baja peligrosidad, basado en el modelo implementado en República Dominicana. También se implementaron medidas para realizar requisas de forma periódica en las cárceles y decomisar ilícitos.

En el Salvador, recientemente en junio de 2019, se bloqueó la señal de telefonía celular en las 28 cárceles, como medida para contrarrestar la actividad delictiva de las PPL, especialmente las extorsiones. También el gobierno dejó sin efecto la segregación de los pandilleros de Barrio 18 y Mara Salvatrucha (MS13) en diferentes prisiones, tratando de debilitar así el poder político y económico que estos grupos habían consolidado al tener el manejo de los centros carcelarios9.

Recomendaciones de política pública

Los países del Triángulo Norte deben revisar sus políticas penitenciarias e implementar nuevas estrategias para prevenir la reincidencia del comportamiento criminal, incluyendo directrices en el sector justicia para delimitar la aplicación y la duración de la prisión preventiva, así como una política activa de penas abreviadas y alternativas tecnológicas a la privación de libertad. Las medidas que recomendamos son:

Implementar reformas judiciales

  • Evaluar el impacto sobre el hacinamiento que tendrían las medidas alternativas a la prisión preventiva, la reducción de penas y las sanciones alternativas a la privación de libertad, como base para decidir sobre la inversión en la construcción de nuevos centros carcelarios y el remozamiento o reconversión de los existentes;
  • Implementar alternativas a la reclusión incluidas las órdenes de servicio comunitario, la supervisión mediante el uso de pulsera electrónica, y el uso de la justicia restaurativa (por ejemplo, el pago de compensaciones económicas para ciertos delitos) entre otros;
  • Revisar las penas por narcomenudeo y portación de drogas para consumo personal;
  • Los ofensores deberían tener derecho a evaluaciones del riesgo que representan para la seguridad pública, los factores que subyacen a su ofensa y el apoyo social que pueden recibir para evitar la reincidencia, como evidencia para sustentar la decisión de juez de enviar a prisión preventiva o conceder medida alternativa.
  • Los jueces y los defensores públicos deberían también estar obligados a verificar el cumplimiento de las sentencias que emiten, y valorar las condiciones en que los ofensores se encuentran en prisión.

Implementar políticas públicas para disminuir la reincidencia delictiva

  • Diseño de programas de educación y formación ocupacional, que favorezcan el cambio de comportamiento y la generación de ingresos mediante el trabajo productivo;
  • Elaboración de planes de salida y acompañamiento para quienes están próximos a cumplir su sentencia;
  • Implementación de programas de (re)inserción laboral con apoyo de la comunidad y la empresa privada, así como programas públicos de empleo puente para privados de libertad;
  • Acceso a programas de protección social, para apoyar con las necesidades de vida diarias, durante el período que no han obtenido empleo, a fin de evitar estrategias de supervivencia en conflicto con la ley penal.


Retomar la rehabilitación como función principal de la prisión

  • La sentencia de prisión se cumple con la privación de libertad, no con el sometimiento a penurias, hambre, abusos y condiciones inhumanas. La prisión intenta que la persona se haga responsable por sus acciones.  Sin embargo, esto no exime al Estado de reconocer los derechos humanos y libertades fundamentales de las PPL.
  • Para orientar la prisión hacia un modelo de rehabilitación es necesario adecuar la infraestructura carcelaria. Es decir, espacios dignos sin sobrepoblación y segmentación por nivel de riesgo de los reos. Las prisiones deben ser un sitio seguro que motive al cambio de comportamiento y que limite las oportunidades de la vida delictiva desde y dentro de las instalaciones.

Mejores mecanismos de selección y promoción del personal penitenciario

  • El personal penitenciario es un elemento crucial para promover la convivencia pacífica entre las PPL. Son ellos quienes tienen bajo su responsabilidad la seguridad interna y quienes deberían velar por el respeto a los derechos humanos de los reos. La forma en que traten a los reclusos determinará si una prisión es decente y humana, o brutal y coercitiva.
  • Definir perfiles de puestos de trabajo para el personal de los centros de privación de libertad, que considere un mejor nivel de entrada, opciones para la formación en el trabajo, y oportunidades de promoción y carrera profesional.
  • Mejorar las condiciones de trabajo, las remuneraciones y la protección para los trabajadores del sistema penitenciario y sus familias;
  • Establecer mecanismos para retroalimentar el comportamiento del personal de los centros penitenciarios, de forma que se recompensen las acciones positivas y se den sanciones a quienes reproduzcan el modelo de cooptación criminal de las prisiones.

Descargar documento aquí http://www.dialogos.org.gt/wp-content/uploads/2019/07/PB4-ee-july2019-1.pdf

Fuentes citadas

1. Dirección General del Sistema Penitenciario, datos a junio de 20192. 
2. prisonstudies.org, datos a marzo de 2019
3. Comité Nacional de Prevención Contra la Tortura, Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes (MNP-CONAPREV), datos a marzo de 2019
 4. https://www.unodc.org/documents/justice-and.../Nelson_Mandela_Rules-S-ebook.pdf
 5. https://www.prensalibre.com/ciudades/jutiapa/cobros-ilegales-florecen-tras-las-rejas 
6. Con excepción de Guatemala en dónde están separados los exfuncionarios ligados por delitos de corrupción, y las personas que van a ser extraditadas, muchas ligadas al narcotráfico
7. Treadwell, Gooch & Barkham, 2019
8. Política Nacional de Reforma del Sistema Penitenciario de Guatemala 2014-2024; Política Nacional Penitenciara Honduras, 2015; Política Penitenciaria Salvadoreña, 2019. 
9.  https://actualidad.rt.com/actualidad/318504-plan-seguridad-bukele-crimen-organizado-salvador 

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25 Jun Medición de violencia homicida en Guatemala: coincidencias y contradicciones entre las fuentes de datos

NOTAS METODOLÓGICAS No.1-2019 por Carlos A. Mendoza

En este número se abordan las diferencias más importantes en las mediciones de violencia homicida según las tres principales fuentes guatemaltecas: el Instituto Nacional de Estadística (INE), la Policía Nacional Civil (PNC) y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF). El ejercicio comparativo se hace con los datos disponibles para los años 2017-2018.

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Instituto Nacional de Estadística (INE)

El INE recopila y publica anualmente las estadísticas vitales del país: nacimientos, defunciones, matrimonios y divorcios.  En el caso de las defunciones, el INE utiliza la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud, Décima Revisión (CIE-10). Los siguientes códigos nos permiten identificar los casos de violencia homicida (causa externa de muerte, agresión):

Agresiones (X85–Y09)

X85 Agresión con drogas, medicamentos y sustancias biológicas
X86 Agresión con sustancia corrosiva
X87 Agresión con plaguicidas
X88 Agresión con gases y vapores
X89 Agresión con otros productos químicos y sustancias nocivas especificadas
X90 Agresión con productos químicos y sustancias nocivas no especificadas
X91 Agresión por ahorcamiento, estrangulamiento y sofocación
X92 Agresión por ahogamiento y sumersión
X93 Agresión con disparo de arma corta
X94 Agresión con disparo de rifle, escopeta y arma larga
X95 Agresión con disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas
X96 Agresión con material explosivo
X97 Agresión con humo, fuego y llamas
X98 Agresión con vapor de agua, vapores y objetos calientes
X99 Agresión con objeto cortante
Y00 Agresión con objeto romo o sin filo
Y01 Agresión por empujón desde un lugar elevado
Y02 Agresión por empujar o colocar a la víctima delante de objeto en movimiento
Y03 Agresión por colisión de vehículo de motor
Y04 Agresión con fuerza corporal
Y05 Agresión sexual con fuerza corporal
Y06 Negligencia y abandono
Y07 Otros maltratos
Y08 Agresión por otros medios especificados
Y09 Agresión por medios no especificados

Con base a dichos códigos, se puede establecer que en el año 2017 hubo un total de 3,739 víctimas fatales de agresiones. De esas, 2,994 (79%), fueron muertes provocadas por “agresión con disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas” (X95). De las muertes por arma de fuego, el 88 por ciento fueron víctimas hombres y el restante 12 por ciento mujeres. El INE utiliza en su base de datos hasta tres dígitos para cada código, lo cual permite conocer con gran detalle particularidades del crimen. Por ejemplo, podemos saber que en 2017 hubo 219 casos de muertes por agresión con objeto cortante en un lugar no especificado (X999). Esto representó el 6% de todos los casos de muerte por agresión.

La base de datos de defunciones permite dimensionar las muertes por agresión en relación con el resto de las causas de muerte. Por ejemplo, en 2017 las agresiones representaron el 4.6% del total de causas (81,726 defunciones). Al mismo tiempo se pueden comparar con otras causas de muerte, como las neumonías que mataron a 6,840 personas, o los infartos que causaron 5,524 defunciones ese año. 

La serie histórica de las estadísticas vitales del INE está disponible desde 1986, en formato electrónico. Antes de la existencia del actual Registro Nacional de las Personas (RENAP), creado en 2005, las certificaciones de defunciones eran responsabilidad de los registros civiles de cada municipalidad, por lo que posiblemente la calidad del dato era menor en esa época. Lo cierto es que dichas estadísticas son comparables con los datos históricos de la Policía. Las estadísticas vitales correspondientes al 2018 aún no están disponibles.

Policía Nacional Civil (PNC)

La PNC registra los hechos delictivos que ocurren en todo el territorio nacional.  Los mismos incluyen seis grandes categorías: homicidios, lesiones, delitos contra el patrimonio, contra la libertad, extorsión y chantaje, y otros delitos. En el caso de homicidios, los datos agregados a nivel municipal están disponibles de manera electrónica desde el 2001. Se distinguen seis tipos de homicidios: por arma de fuego, por arma blanca, por arma contundente, por artefacto explosivo, por estrangulamiento, y por linchamiento.

La Policía no utiliza los códigos del CIE-10. Sin embargo, para los años en los cuales hay datos comparables, los registros policiales muestran siempre un mayor nivel de violencia homicida que los registros de defunciones por agresión de las estadísticas vitales. Por ejemplo, en 2017 la Policía reportó un total de 4,410 homicidios, en contraste con los 3, 739 del INE. Es una diferencia del 15%. ¿A qué se debe esto?

Sabemos que la PNC genera su dato en la escena del crimen. Mientras que las estadísticas vitales son la recopilación que hace el INE a partir de los informes de defunción. En estos se consignan los datos de la defunción, como lugar, fecha y hora, incluyéndose sus causas (hasta cuatro, de la A a la D), pero estas causas se refieren a “enfermedad o estado patológico que produjo la muerte directamente”, según se establece en instrucciones del “Informe de Defunción”, documento a partir del cual se genera el “Certificado de Defunción”. También se aclara que las cuatro causas son llamadas “antecedentes” porque son “estados morbosos que produjeron la causa inmediata, mencionándose en último lugar la causa básica”.

Ejemplo del Informe de Defunción

Fuente: INE (2014). República de Guatemala: estadísticas Vitales 2013, p. 60

Nótese arriba la instrucción para la casilla No. 30: “ESPECIFIQUE CÓMO FUE: Este apartado será para especificar la naturaleza de la muerte. Anote en dicha casilla el código de estas causas particulares. Estos datos no prejuzgan sobre la calificación del hecho que en definitiva hicieren los tribunales, es únicamente para fines estadísticos.”

Ejemplo del Certificado de Defunción que extiende el RENAP

Puede ocurrir, entonces, que dada la complejidad del concepto “causa” y aunque quien certifica o informa sobre la defunción pueda ser un médico, paramédico o una autoridad, siempre puede crear confusión el hecho que en la casilla No. 12 ya se estableció la causa inmediata de la muerte. Por lo tanto, la respuesta que se tendería a marcar para evitar mayores problemas, como seguimiento de una investigación criminal, sería la opción 9 de la casilla No. 30, es decir, naturaleza de la muerte “NO determinada”. De hecho, sólo en el 59 por ciento del total de defunciones de 2017 fue un médico quien firmó el informe, mientras que en el 40% de los casos se ignora quién lo hizo. Por ello, no sorprende que en el 42% del total de defunciones de ese año la causa haya sido “otras causas”. En ese porcentaje, seguramente, están incluidas las muertes no tomadas como homicidios, pero que sí lo fueron según la Policía. Esto también está relacionado con el hecho que solamente un 42% de los fallecidos tuvieron asistencia médica, mientras que el 49% no tuvo asistencia alguna a la hora de morir.   

Instituto Nacional de Ciencia Forenses (INACIF)

El INACIF fue creado en 2006. Su estadística es de procedimientos, por ello reporta el número de necropsias realizadas. Distingue dos tipos de causas de muerte: las “asociadas a hechos criminales -en investigación-” y las “asociadas a accidentes de tránsito, enfermedad común y sus complicaciones, intoxicaciones y causas en estudio”. Las comparables con los homicidios de PNC son las primeras, y se subdividen en las siguientes ocho categorías: 

  1. asfixia por compresión toraco abdominal
  2. asfixia por estrangulación
  3. asfixia por sofocación
  4. asfixia por sumersión
  5. asfixia por suspensión -ahorcadura-
  6. heridas producidas por arma blanca
  7. heridas producidas por proyectil de arma de fuego
  8. seccionamiento corporal (decapitación y/o desmembramiento) 

Por política interna, el INACIF no distingue entre homicidios, suicidios y accidentes cuando existe la posibilidad de que la muerte esté asociada a un hecho criminal. Aunque tampoco lo hace por no asistir a la escena del crimen, por lo que depende el Ministerio Público para conocer el contexto donde ocurrió el hecho violento. Por ello, incluye en su estadística casos que muy probablemente fueron suicidios, como los que clasifica en la categoría: “asfixia por suspensión -ahorcadura-”.

 En 2017, por ejemplo, el INACIF reportó un total de 423 de esos casos, mientras que la Policía registró 277 asfixias en general, consideradas como suicidio, y el INE reportó 218 muertes por “lesión autoinfligida intencionalmente por ahorcamiento, estrangulamiento o sofocación” (código X70). En contraste, en las estadísticas vitales del INE sí se especifican las muertes debido a una “agresión por ahorcamiento, estrangulamiento y sofocación” (código X91). En total, se reportaron 156 homicidios de este tipo. Si se suman los códigos X70 y X91 se llega a 374 muertes (88% del total INACIF para esa categoría). Adicionalmente, el código W76 se utiliza para “otros estrangulamientos y ahorcamientos accidentales” y las estadísticas vitales dan cuenta de 331 muertes de este tipo.  Por lo tanto, el INE reporta 705 casos totales por ahorcamiento, de lo cuales llegaron al INACIF únicamente el 60 por ciento. La siguiente tabla muestra las tres estadísticas relacionadas con muertes por asfixia por suspensión -ahorcadura-, en el año 2017. 

Comparación: casos de muerte debido a asfixia por suspensión -ahorcadura- en 2017 según fuentes

TIPOINACIF
necropsias
PNC
hechos delictivos
INE
CIE-10
Asfixia por suspensión *423

Homicidios**
221156
Suicidios***
277218
Accidentes

331
TOTAL423498705

* INACIF incluye homicidios, suicidios y accidentes (se califican como causas asociadas a hechos criminales). ** PNC en homicidios sólo tiene una categoría denominada “estrangulamiento”, sin distinguir entre los tipos de asfixia (por lo tanto, no se sabe con certeza si incluye o no los “homicidios por ahorcadura”). INACIF tiene otra categoría de estrangulamiento donde se sumarían otros 191 casos en 2017, que sería comparable con PNC. Es la única categoría en la cual la Policía no reporta ningún lesionado. *** PNC en suicidios sólo tiene categoría de “asfixia” sin especificar el tipo. Otras formas de suicidios son por arma blanca, por arma de fuego, por intoxicación (5 formas), por politraumatismo y por causa ignorada.

En la clasificación de causas de muerte, el INACIF utiliza el CIE-10 pero parece estar haciéndolo de manera errónea. Por ejemplo, en el informe de necropsias realizadas en 2017, da cuenta de un total de 5,384 cuya causa de muerte fue asociada a hechos criminales. De ellas, se reportaron 3,884 como muertes provocadas por heridas de proyectil de arma de fuego. Es decir que uno esperaría que las mismas fueran codificadas como X93-X95. Sin embargo, cuando se revisa el informe anual 2017 de “causa de muerte según grupo quinquenal de edad y sexo” se observa que a las muertes provocadas por “heridas producidas por proyectil de arma de fuego” se les asigna el código W34. Según el manual internacional, dicho código corresponde a “disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas”, pero el mismo se encuentra entre la subcategoría de accidentes, no de agresiones. Lo mismo ocurrió en el año 2018, cuando hubo un total de 3,487 muertes por arma de fuego codificadas como W34. Para 2017, el INE reportó un total de 730 muertes utilizando ese código (629 hombres y 101 mujeres).

En contraste, las 412 muertes provocadas por “heridas producidas por arma blanca” en 2018 sí fueron codificadas como X99, código que corresponde a la “agresión con objeto cortante” según el manual CIE-10. Para ese año la PNC reportó un total de 376 homicidios por arma de blanca. El INE aún no ha publicado las estadísticas vitales del 2018, pero en las del 2017 el INE reportó lo que se resume en la siguiente tabla y lo cual debe ser comparado con lo registrado por INACIF y PNC, esto es, 469 y 463, respectivamente:

código CIE-10HombreMujerTotal
X9908614
X991112
X994281644
X995617
X997011
X99819524
X99918534219
Total24764311

Fuente: INE, estadísticas vitales 2017.

Caso comparativo: muertes por arma de fuego, 2017

Las muertes violentas por arma de fuego son de especial interés, porque representan 8 de cada 10 homicidios que ocurren en Guatemala. Para el año 2017, como ya se mencionó arriba, el INACIF reportó 3,884 necropsias en las cuales identificó como causa de muerte las heridas provocadas por proyectil de arma de fuego (3 mil 404 de hombres y 479 de mujeres, más un caso de sexo indeterminado). Para ese mismo año, la PNC registró 3,431 homicidios por arma de fuego (3,008 de hombres y 423 de mujeres). Adicionalmente, la PNC reportó 40 suicidios por arma de fuego (36 hombres y 4 mujeres). Estas son las cifras que deben contrastarse con las estadísticas vitales del INE, de la siguiente manera:

Muertes debido a heridas por arma de fuego en 2017 según fuentes

TIPOINACIF
necropsias
PNC
hechos delictivos
INE
CIE-10
Necropsias*3,884

Homicidios**
3,0082,944
Suicidios***
4029
Accidentes****

730
Eventos de intención
no determinada*****


0
TOTAL3,8843,0483,703

* INACIF: necropsias cuyas causas podrían estar asociadas a hechos criminales. **INE: estadísticas vitales según códigos X93-X95 del CIE-10. ***INE: estadísticas vitales según códigos X72-X74 del CIE-10. ****INE: estadísticas vitales según códigos W32-W34 del CIE-10. *****INE: estadísticas vitales según códigos Y22-Y24 del CIE-10. Estos últimos son los casos en los cuales no se puede saber con certeza si fueron homicidios, suicidios o accidentes.  

Como puede observarse, la cifra de homicidios según la PNC y el INE es muy similar, pues la diferencia es de tan sólo 64 casos, es decir, un 2% respecto a la cifra de la PNC. Mientras que la cifra total del INE (homicidios + suicidios + accidentes) es más cercana a la reportada por el INACIF: 181 casos menos, es decir, casi un 5% -en contraste con PNC que difiere en 836 casos, es decir, un 22%-. Se puede verificar con datos del INE que esa diferencia entre PNC e INACIF se debe a que la Policía no actualiza su contabilidad de muertos y heridos en la escena del crimen. Muchos de los que fallecen en hospitales fueron registrados por INACIF al hacerles la necropsia que manda la ley, pero seguramente quedaron como heridos o lesionados en estadísticas policiales. Esto se puede ver en desagregación de la tabla de homicidios (X93-X95) del INE, a continuación: 

  Sitio de ocurrenciaHombreMujerTotal
Hospital público56575640
Hospital privado20222
Centro de salud16016
Seguro social801393
Vía pública650100750
Domicilio13624160
Otro15721178
Ignorado9531321,085
Total2,5773672,944

Fuente: INE, estadísticas vitales 2017.

En un análisis comparativo de ocho meses (enero-agosto de 2018) entre las cifras de la PNC y del INACIF, se logró determinar que la diferencia entre ambas fuentes se podía explicar fácilmente, hasta en un 90 por ciento, debido a las muertes que ocurrieron en los hospitales. De ello se concluye que una quinta parte (20%) de los heridos en la escena del crimen mueren con posterioridad. Eso hace que el número de homicidios, según la PNC, pueda incrementarse en hasta 25 por ciento, según la estadìstica del INACIF. Esta es la principal causa de la diferencia entre las tasas que se calculan para cada una de las fuentes.  

Conclusión

La comprensión del fenómeno de la violencia requiere mejorar la calidad de los datos, para así obtener información útil para el análisis. Este último es vital para mejorar las políticas públicas de prevención y para la reducción de la tasa de homicidios. Los registros administrativos deben ser acompañados de encuestas periódicas especializadas, como la de percepción y victimización. En este sentido, todos los investigadores sobre problemas de seguridad y justicia en Guatemala están a la espera de que el Ministerio de Gobernación publique los resultados y libere los datos de la primera encuesta nacional de percepción de la seguridad pública y victimización realizada recientemente -ENPEVI 2018-. 

Para lograr una adecuada homologación de los datos entre las diversas fuentes, el Instituto Nacional de Estadística (INE) debe asumir el liderazgo por mandato legal. Uno de los primeros pasos es asumir el compromiso de utilizar los lineamientos del Protocolo de Bogotá para la mejora de la calidad de los datos sobre víctimas, victimarios y cada uno de los hechos de violencia homicida que ocurran en el país. Luego, se debe asumir la clasificación internacional de delitos con fines estadísticos propuesta por las Naciones Unidas (UNODC) en 2015. Finalmente, todas las entidades deberían estar en la capacidad de utilizar correctamente los códigos del catálogo CIE-10 (publicado en 1998).

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22 Jun Seguridad Ciudadana: principales desafíos de la oferta electoral

La seguridad ciudadana es el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica. Implica la salvaguarda eficaz de los derechos humanos inherentes a la persona, especialmente el derecho a la vida, la integridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento[1].
Durante la última década, la violencia homicida ha descendido de manera sostenida después de alcanzar en el año 2008 su punto más alto con 46 muertes por cien mil habitantes.  Actualmente, la tasa se ubica en 22 por 100 mil habitantes; sin embargo, la percepción sobre la inseguridad continúa en la mayoría de la población.

     En el período 2008 a 2016, los enfoques utilizados para garantizar la seguridad de la población han variado. Por ejemplo, durante la administración de Álvaro Colom (2008-2012) se dio énfasis a los programas de prevención social y situacional de la violencia y el delito, con algunas intervenciones en el ámbito del narcotráfico; durante el gobierno de Otto Pérez, se diseñó la Política Pública Nacional de Prevención y el Delito 2014-2024, y la Política de Reforma Penitenciaria y se enfocaron los esfuerzos en la incautación de armas de fuego; en el período actual 2016-2020 Jimmy Morales planteó como metas específicas la reducción de la tasa de homicidios y la tasa de delitos contra la propiedad. En este período las acciones han estado enfocadas en la desarticulación de las bandas dedicadas a la extorsión y la incautación de armas de fuego. Durante este período se diseñaron la i) Política Criminal, ii) la Política de Seguridad, y iii) la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito.

Guatemala elegirá nuevas autoridades en 2019. De acuerdo con una encuesta realizada por Prensa Libre en marzo del presente año; el tema de seguridad ciudadana continúa siendo una de las principales preocupaciones, entre el 41%, entre la población.

¿Forma parte la seguridad ciudadana de la oferta política? ¿Tienen los ciudadanos opciones para escoger? ¿Es la seguridad ciudadana un elemento de los planes de gobierno? ¿Se toman en cuenta los instrumentos de Política pública en materia de prevención y seguridad?


Para responder a estas interrogantes, revisamos los planes de gobierno de los 14 partidos que llegaron a presentar uno.[1]
Como primer paso, utilizamos los ejes de prevención propuestos en la Política y Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito; la Política Criminal Democrática, la Política Nacional de Seguridad; y la Política de Reforma Penitenciaria. Estos instrumentos se encuentran vigentes y proveen el marco político además del modelo conceptual e interpretativo, de abordaje de la prevención y la seguridad ciudadana.

Dentro de los planes de gobierno, la seguridad es uno de los ejes contemplados. Sin embargo, las acciones relacionadas con los instrumentos de política pública vigentes son escasas. Es evidente también que la mayoría de los partidos políticos carecen de una visión acerca de la seguridad ciudadana; las causas y efectos de la violencia, el delito, y consecuentemente, su forma de abordarla.

Tabla 1. Políticas Públicas relacionadas con la seguridad ciudadana

La oferta electoral entre los partidos que lideran la intención de voto es bastante similar, cabe mencionar que los que están muy abajo en las encuestas (e.g. Encuentro por Guatemala, Libre) tienen propuestas más concretas que incluyen no sólo el fortalecimiento del Ministerio de Gobernación sino la prevención de la violencia y el delito.

Como segundo paso, evaluamos las medidas propuestas en términos de la cantidad de la evidencia disponible. Al mismo tiempo, estimamos el impacto potencial que las mismas tendrían en la seguridad ciudadana. Algunas de las medidas cuentan con evidencia empírica que les respalda, por ejemplo, la rehabilitación de privados de libertad; la creación de cárceles de alta seguridad, y la dignificación de la carrera penitenciaria; la organización comunitaria, la recuperación de espacios públicos, y las oportunidades de mejora económica; implementar el modelo de Policía Comunitaria, dignificar y profesionalizar a la PNC.

Tabla 2. Oferta para la seguridad ciudadana según nivel de evidencia disponible a su favor y su relación con las Políticas Públicas

Fuente: elaboración propia

El nivel de impacto de estas medidas, si se implementarán todas en su conjunto, sería moderado. Es importante comprender que la violencia es un fenómeno multicausal que requiere un enfoque integral que va más allá de las condiciones del sistema penitenciario, el modelo policial, la prevención, o el fortalecimiento institucional. Hace falta una visión integral de seguridad ciudadana que involucre también al sector de justicia. Las medidas que proponen los candidatos o partidos políticos son dispersas y no están orientadas al alcance de metas concretas que, en nuestro caso, deberían ser la reducción de la violencia homicida y las extorsiones, dos de los delitos que más resiente y afectan a la ciudadanía.  Es evidente también que no se contemplan medidas efectivas para el combate a los delitos relacionados con la narcoactividad y las pandillas.

Los delitos relacionados con la narcoactividad representan una amenaza para la gobernabilidad del Estado porque los territorios son generalmente dominados por los narcotraficantes. También hay un alto número de privados de libertad por estos delitos, sobre todo los relacionados con la posesión y venta al menudeo de drogas.

Las pandillas, por su parte, han monopolizado el delito de extorsiones. Éste último es uno de los fenómenos que mayor temor infunde en los ciudadanos. Además, genera un alto número de homicidios, sobre todo en el sector de la micro y mediana empresa.

Entre las medidas que tienen menos respaldo empírico se menciona el uso de fuerzas combinadas (Ejército y PNC). Se ha discutido mucho acerca del Ejército y su labor en cuanto a seguridad ciudadana. La conclusión general ha sido que los soldados no están capacitados para relacionarse con la población, y que, además, la Ley no les permite realizar aprehensiones a ciudadanos, a menos que éstos sean sorprendidos de forma infraganti.

Todos los planes de gobierno, que fueron examinados, incluyen un eje de seguridad ciudadana. Este es un aspecto positivo, ya que —al igual que la salud y educación— el tema de seguridad ha pasado a ser un elemento central en la oferta de los partidos políticos. Sin embargo, la mayoría de estos planes ignora las políticas públicas de seguridad ciudadana y prevención de la violencia y el delito, y carecen de un marco conceptual, teórico y contextual que guíe el abordaje de la violencia en el país.

La segunda vuelta entre los dos contendientes que, dicho sea de paso, difieren muy poco en cuanto a sus propuestas de seguridad ciudadana, presenta una oportunidad útil para que la ciudadanía y la sociedad civil organizada exijamos un plan integral y una hoja de ruta para la disminución y prevención de la violencia y el delito.


[1] UNE, VAMOS, Humanistas, MLP, Creo, Winaq, Encuentro por Guatemala, Libre, Semilla, Prosperidad, VIVA, TODOS, URNG, y CONVERGENCIA

[1]  PNUD, 2013

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