Guatemala se encuentra en una encrucijada entre el cambio y la estabilidad. Por un lado, tenemos una población urbana en crecimiento con acceso a nuevas tecnologías más interconectada los unos con los otros. Pero al mismo tiempo, persisten viejos comportamientos en nuestro sistema político, caracterizado por un clientelismo que ejerce la grade y pequeña corrupción.

Sin embargo, en el planteamiento del cómo resolver estos problemas complejos nos adentramos al ámbito de la política pública. A partir de ese diálogo se comienza a vislumbrar la diversidad de perspectivas sobre el estudio de las policies.

La política pública pertenece al ámbito de las ciencias sociales que se extiende entre las ramas de psicología, economía, derecho y ciencia política. Dentro de cada una, existe una variedad de escuelas y consecuentemente múltiples enfoques. Mientras unos entienden la aplicación de la política pública desde la perspectiva normativa, otros la interpretan cómo un proceso político. Ningún enfoque está equivocado.

Es en ese amplio espacio donde surge una nueva corriente: las ciencias comportamentales, un enfoque no tan nuevo por su extensa trayectoria, pero novedoso en su aplicación, que ha despertado un interés en el ámbito de la política pública.

Dentro de esa línea de pensamiento surge la organización Behavioral Insights Team (BIT) que forma parte del Gabinete de Gobierno del Reino Unido y se plantea como objetivo aplicar las ciencias comportamentales para mejorar y hacer más rentables los servicios públicos. Hasta el momento han realizado alrededor de 163 pruebas en 25 países alrededor del mundo.

En mayo del 2014 el equipo del BIT impulsó la primera prueba en Latinoamérica en una de las instituciones más polémicas y con más retos en Guatemala, la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Ahí, se aplicó la metodología a los contribuyentes que no habían declarado sus impuestos, con el objetivo de alterar su comportamiento y aumentar la recaudación. Este tipo de intervención está basada en una serie de estudios que se hicieron en el Reino Unido y que demostraron tener resultados positivos en dicho país.

En el caso guatemalteco la población del estudio consistió de 43,000 ciudadanos que se dividieron en dos grupos: el grupo de control que no recibió ninguna carta y el grupo de tratamiento que recibió la carta estandarizada de la SAT y las otras cartas rediseñadas por los investigadores. Una de las cartas enviada a los contribuyentes explicaba:

 

“según nuestros registros, 64.5% de los guatemaltecos declaran a tiempo su Impuesto sobre la Renta correspondiente al año 2013. Usted es parte de una minoría de guatemaltecos que no ha presentado sus declaraciones de este impuesto”

 

Este tipo de mensaje alude a la responsabilidad del individuo ante el grupo. Intenta apelar a la presión grupal. Nada de esto se aleja de nuestra realidad. Todos en algún momento hemos aplicado estos atajos heurísticos para motivar a otros a respetar las normas sociales, como también somos susceptibles a obedecer las normas cuando percibimos que otros lo hacen también.

Regresando al estudio, los resultados señalaron que las cuatro cartas rediseñadas basadas en el estudio de la conducta superaron tanto al grupo de control, como al grupo que recibió la carta original de la SAT. En efecto la prueba aumentó la recaudación un 43%. Una cifra nada despreciable.

El estudio de la ciencia comportamental en la política pública utiliza atajos mentales (nudges en inglés) con el fin de guiar la conducta humana. Es un diseño experimental. La prueba evalúa el efecto de la intervención, arrojando estimaciones sobre qué tanto se pudo capturar un cambio. Es importante recalcar que los datos que se utilizan (en nuestro caso el dato sobre porcentaje de ciudadanos que declaran sus impuesto: 64.5%) son reales y no pueden ser inventados. La ética y la veracidad juegan un rol importante dentro de las pruebas por sus consecuencias e implicaciones en la conducta. Por ello, no se fabrica la información.

Amarrando lo anterior, este enfoque conductual se propone corregir las fallas en el gasto y el servicio, incluso ofrece una oportunidad para recolectar evidencia para la toma de decisiones. Es una propuesta innovadora en muchos sentidos. Disminuye la brecha entre gobierno y ciudadano al recoger evidencia sobre el agregado de las decisiones individuales. Más importante ofrece una oportunidad para proponer cambios con costos bajos.

Para países como Guatemala esto tiene grandes implicaciones. Nuestro débil Estado requiere de grandes cambios estructurales para acatar los problemas complejos que siguen presentes en todas las instituciones del país. No obstante, impulsar el cambio desde esa perspectiva no solo involucra una perpetúa lucha política, sino también es una apuesta a largo plazo donde los efectos se verán, sin garantías, en el futuro.

Claro, necesitamos de grandes cambios, pero al mismo tiempo debemos trabajar en la inmediatez. El enfoque de las ciencias comportamentales aplicado a las políticas públicas nos ofrece la posibilidad de alejarnos de la inmovilidad y comenzar con una innovadora acción.

 Los investigadores del Behavioral Insights Team darán seguimiento a su trabajo en la SAT en un proyecto que involucra a 800,000 ciudadanos. En vista del éxito anterior, podemos esperar grandes resultados en este próximo proyecto que podrá arrojar luz sobre la conducta tributaria de los guatemaltecos. A lo mejor en un futuro otras organizaciones locales podamos sumarnos a esta metodología y ofrecer más innovación dentro del abundante campo de políticas públicas. Y así, replantear muchos enfoques que puedan oxigenar el sistema político guatemalteco.

 

El abordaje reciente de la desigualdad como un problema central a la discusión sobre el modelo de desarrollo, ha generado un intenso debate público en el contexto mundial: Publicaciones como el libro de Thomas Piketty, El Capital en el Siglo XXI, examina las consecuencias de largo plazo de la dinámica de distribución de la riqueza. Y al intenso debate sobre Piketty se suman otros aportes relevantes, como los de Anthony Atkinson (Desigualdad: ¿Qué podemos hacer?) o Angus Deaton (El gran escape).

En Guatemala, estamos apenas poniéndonos al día. Para un tema poco comprendido, ignorado e incluso utilizado para manipular, la iniciativa ciudadana Paraíso Desigual  puede ayudar a fomentar una discusión más razonada sobre este controversial tema. Y la iniciativa tiene el potencial de ser una inflexión y ayudarnos a abordar los desafíos de la desigualdad con propiedad, incluir el tema en las agendas de investigación, incentivar su discusión y reconocerla como lo que es: un problema social en sí mismo con efectos perjudiciales.

Guatemala: ¿Qué tan grande es el problema?

La investigación acerca del tema enfrenta una importante limitación: la desigualdad en Guatemala no se mide oficialmente. De hecho, la cuantificación de la desigualdad enfrenta el mismo obstáculo que enfrentó la pobreza antes del año 2000 y es que, al ser un indicador incómodo, no se medía oficialmente de forma constante, consistente, comparable y suficiente antes de la primera Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI). Si bien es cierto que la metodología aún tiene un amplio espacio para mejoras, la necesidad de la medición de la pobreza no encuentra resistencia. Pero a pesar de haber medido la pobreza por casi dos décadas, la desatención de la medición de la desigualdad en las estadísticas oficiales provoca un desconocimiento generalizado del tema y, por tanto, no existen políticas públicas que se encaminen a mitigarla. La desigualdad en Guatemala, por su omisión de la agenda nacional, es una decisión política.

El problema de falta de indicadores oficiales acerca de la desigualdad se agrava con respecto a la pobreza pues existen problemas intrínsecos en las metodologías de medición. Para tener nociones suficientes de las dimensiones de la desigualdad de ingresos, por ejemplo, tanto la persona con mayores ingresos del país, así como la persona con menores ingresos, debiesen responder la encuesta. Si bien existen otros métodos para medir la desigualdad por la vía fiscal que captura mejor sus dimensiones, en el país simplemente no se mide de ninguna forma.

Desigualdad en su justa dimensión 

La polarización en medios de comunicación y en la propaganda sobre el tema podría hacernos pensar que la desigualdad es un tema ideológico. Sin embargo, realmente es un problema que trasciende los ejes izquierda y derecha: es un indicador que obstaculiza la justicia social, por un lado, pero también puede ser un elemento de ineficiencia en términos de las economías de mercado. Considerando la desinformación que existe al respecto, sin embargo, la desigualdad debe ser puesta en su justa dimensión.

¿Cómo medir el problema?

Ahora bien, para la cuantificación de la desigualdad existen diferentes aproximaciones y mediciones con características, causas y consecuencias particulares. La que se mide con mayor frecuencia es la desigualdad de ingresos, y a menudo también la de riqueza y la de consumo. Para todas estas, el indicador más utilizado es el coeficiente de Gini, con un rango entre 0.00 y 1.00[1], aunque existen otros índices[2] para estimar las divergencias entre poblaciones en función de alguna variable, como los ingresos.–

Anteriormente, la teoría que sostenía que la desigualdad era indispensable para el desarrollo económico era apoyada por la noción de la curva de Kuznets, la cual suponía que los países partían de bajos niveles de desigualdad y, a medida que avanzaba el desarrollo económico, ésta aumentaba hasta que se alcanzaban altos niveles de desarrollo. En este punto, el desarrollo económico iba ser tal, que iba a derramarse de las capas altas hacia las bajas reduciendo así la desigualdad. Sin embargo, estas predicciones no dieron el resultado esperado. La evidencia empírica e histórica ha llevado a los teóricos contemporáneos a sentenciar que “la curva de Kuznets está muerta y sepultada” (Piketty, 2015, pág. 35). Esto es ejemplificado con las experiencias de las economías asiáticas que han logrado altas tasas de crecimiento con bajos indicadores de desigualdad. Esto, para Guatemala, se evidencia considerando que el PIB acumulado en los últimos años aumentó alrededor del 45%, mientras que el salario real tuvo una pérdida de alrededor del 20% (Frausto, 2017), por lo que el derrame no ha existido, o ha sido de abajo hacia arriba, aumentando la desigualdad en lugar de reducirla.

Ahora bien, es necesario reconocer que la reproducción de la desigualdad en el tiempo evidencia que es un problema intrínseco del sistema de mercado. En otras palabras, el mercado, cuando es imperfecto, es excluyente y en la economía real siempre es imperfecto, y eso implica tanto ineficiencia como exclusión. Esto también puede estar relacionado con estructuras de mercados concentrados. En ese sentido, los países con políticas económicas coherentes tienen legislación suficiente en materia de competencia, mientras que Guatemala es el único país de Centroamérica y de los pocos del mundo sin una ley de competencia. Además, las estructuras de mercados concentrados en el país asumen dimensiones históricas, grupos familiares con altas cuotas de poder concentrado y heredado a través del tiempo no solo inciden en las políticas públicas, sino en la construcción de un modelo económico excluyente e ineficiente que resulta refrendando y agravando la desigualdad (Dosal, 2005; Banco Interamericano de Desarrollo, 2006; Casaús Arzú, 2007; ICEFI, 2015; Rubio Castañeda, 2017). Esto, en términos empíricos, se traduce en la existencia de monopolios, oligopolios, monopsonios entre otras imperfecciones del mercado que impiden la participación de otros actores económicos no solo en la oferta, por las barreras de entrada, sino también en la repartición del producto social desde el consumo, entre otras cosas por los subóptimos de producción.

La desigualdad extrema limita el crecimiento 

Reducir la desigualdad es entonces una meta importante del sistema político. Pero esto no equivale a eliminarla del todo o hacerlo a costa del propio desarrollo económico – al contrario, la desigualdad extrema puede tener efectos dañinos para el crecimiento. De acuerdo con Grigoli & Robles (2017) “[se ha identificado] un nivel de exceso de desigualdad en que la pendiente de la relación entre la desigualdad del ingreso y el desarrollo económico cambia de positivo a negativo a un Gini neto de alrededor del 27 por ciento” (pág. 3). En otras palabras, la desigualdad de ingresos con un coeficiente de Gini por encima del 0.27 resulta nociva para el desarrollo económico. Ante esto basta decir que el coeficiente de Gini de ingresos para Guatemala es de alrededor de 0.6, más del doble del nivel donde se torna perjudicial.

En este sentido, la desigualdad no se limita a impedir el desarrollo económico directamente, sino que también se traduce en problemas sociales relacionados con la exclusión, particularmente el racismo y machismo. En Guatemala, por ejemplo, las mujeres indígenas en el área rural perciben, por el mismo tipo de trabajo, tres veces menos ingresos que los hombres no indígenas del área metropolitana. Y esto también tiene impactos en la economía, Guatemala pierde 0.83 puntos porcentuales de su tasa de crecimiento como consecuencia de la discriminación (Romero, 2007).

En vez de asumir que la existencia de la desigualdad tiene como consecuencia unívoca una solución particular, como la redistribución o la expropiación – términos que motivan la polarización existente –, lo importante es vislumbrar que existe una multiplicidad de respuestas: Podemos abogar por una combinación de factores que van desde la igualdad de oportunidades, igualdad de capacidades, o igualdad de libertades, en los términos de Amartya Sen, que resultan ser tanto más deseables como alcanzables que la simplista igualdad ante la ley o la indeseable igualdad total de resultados – ambas ajenas a las dinámicas humanas en la práctica.

Por último, es importante reconocer que al hablar de desigualdad nos enfrentamos a un problema complejo, susceptible a desinformación, de grandes dimensiones, con varios matices y acepciones, pero siempre con efectos perjudiciales.

Entre las propuestas más difundidas para mitigarla están las acciones afirmativas para enfrentar los problemas de discriminación, y lo que Piketty (2015) clasifica como redistribución directa y redistribución fiscal, para enfrentar la desigualdad de ingresos en términos generales. La primera implica salarios mínimos, rentas básicas universales, seguridad social y otros mecanismos relacionados con los mercados laborales, que son destacados particularmente por Atkinson. Por otro lado, Piketty y otros hablan de la redistribución fiscal por medio de impuestos directos, progresivos y universales al capital y sucesivos al patrimonio. Ahora bien, estas grandes medidas están en el centro del debate mundial sobre la desigualdad, pero para Guatemala, el primer reto a superar es empezar a medirla – creo que este debiese ser un punto mínimo de consenso para empezar a discutir con base en mejores evidencias.

Notas

[1] Donde 0.00 indica igualdad perfecta y 1 desigualdad perfecta, así, por ejemplo, si una persona dentro de una población tiene el 100% de los ingresos y el resto no tiene nada, la desigualdad de ingresos medida por el coeficiente de Gini será de 1.00.

[2] Entre otros índices y proporciones utilizados para medir la desigualdad se encuentran: el índice de Atkinson, de Palma y de Theil, la medida de Peisch, de Kakwani y de Mehran, o las proporciones entre percentiles, quintiles y deciles.

Trabajos citados

Atkinson, A. B. (2015). Inequality: What can be done? Massachusetts: Harvard University Press.

Banco Interamericano de Desarrollo. (2006). La política de las políticas públicas. México DF: Harvard University.

Casaús Arzú, M. E. (2007). Guatemala: Linaje y racismo. Guatemala: F&G Editores.

Dosal, P. (2005). El ascenso de las élites industriales en Guatemala. Guatemala: Editorial Piedrasanta.

Frausto, M. (2017). Guatemala: Mercado laboral y pobreza desde un enfoque de derechos . En R. d. AUSJAL, Los mercados laborales, pobreza y desigualdad desde un enfoque de derechos humanos (págs. 129-140). Guatemala: Marc de Ramón.

Grigoli, F., & Robles, A. (2017). Inequality Overhang. Fondo Monetario Internacional.

ICEFI. (2015). Política fiscal: expresión del poder de las élites centroamericanas. Guatemala: F&G Editores.

Kuznets, S. (1955). Economic Growth and Income Inequality. The American Economic Review .

Piketty, T. (2015). La economía de las desigualdades. Barcelona: Anagrama.

Romero, W. (2007). Los costos de la discriminación étnica en Guatemala. Guatemala.

Rubio Castañeda, E. (2017). Desde el cuartel: otra visión de Guatemala. Guatemala: F&G Editores.