Diálogos | Seguridad y Justicia
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Seguridad y Justicia

27 Jul NO somos país seguro

Por Carlos A. Mendoza, Observatorio de la Violencia

Si bien es cierto que Guatemala ha logrado disminuir su tasa de homicidios en los últimos diez años, en más del 50 por ciento, seguimos ubicados entre los países más violentos del planeta.

Recientemente, la agencia de la Organización de la Naciones Unidas especializada en temas de drogas y delitos (ONUDD por sus siglas en español, o UNODC en inglés) ha publicado su recopilación de las cifras de violencia homicida a nivel mundial, siendo el dato más reciente el correspondiente al año 2017.

De 204 países para los cuales se cuenta con datos anuales del siglo XXI, con distintos niveles de confiabilidad (muy escasa calidad en el caso de África), el promedio anual de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes ubica a Guatemala como el NOVENO país más violento del mundo.

La lista es encabezada por nuestros países vecinos: El Salvador (tasa promedio anual de 63) y Honduras (59). Jamaica ocupa el tercer puesto (47) y le siguen dos países sudamericanos: Venezuela (45) y Colombia (41). El sexto puesto corresponde a las Islas Vírgenes, territorio bajo la jurisdicción de los Estados Unidos de América en el Caribe (38). Hay un empate en el séptimo puesto entre dos naciones africanas: Sudáfrica y Lesoto (37). Guatemala aparece, entonces, en el noveno puesto con una tasa promedio anual de 35 homicidios por cada 100 mil habitantes en los últimos 18 años disponibles para comparación internacional, esto es, del 2000 al 2017. En la décima posición está Belice (32).

TOP10. Ranking de países más violentos del planeta, 2000-2017.

Fuente: elaboración propia a partir de Homicide Data Set 2019 disponibles en https://dataunodc.un.org/GSH_app

Guatemala, de hecho, ha descendido positivamente en el ranking mundial, porque después del aumento de violencia del 85% entre 2000-2009 no sólo se logró detener dicha tendencia, sino que se emprendió el descenso casi ininterrumpido entre 2010-2017, el cual ha prevalecido durante los últimos dos años 2018-2019, los cuales no se ven reflejados en el informe de la ONUDD (2019).

Guatemala: Tendencia de Largo Plazo de la Violencia Homicida, 2000-2019.

Fuente: elaboración propia a partir de datos mensuales de la Policía Nacional Civil (PNC).

A pesar del impresionante descenso, que también se ha dado en Honduras y El Salvador (con mayores altibajos), Guatemala todavía se encuentra entre los países más violentos del mundo, en medio de la región más violenta, como se refleja muy bien en el mapa elaborado por ONUDD.  

Mapa mundial de Violencia Homicida en 2017, ONUDD (2019).

Fuente: Map of homicide in countries worldwide https://dataunodc.un.org/GSH_app

En conclusión, Guatemala NO puede considerarse como un “tercer país seguro” para que quienes escapan de la violencia de sus respectivos países, en espera de asilo en los Estados Unidos de América. Tampoco lo somos bajo otros criterios socioeconómicos, demográficos o políticos.  

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11 Jul Repensar la Policía (I) Notas para la discusión sobre un nuevo modelo policial en Guatemala

Autor: Christian Espinoza

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Es un hecho notorio, respaldado ampliamente por encuestas, que la Policía Nacional Civil dista mucho de ser la policía que la ciudadanía espera. Las causas de esta situación son variadas y complejas, ameritando una exhaustiva discusión ulterior. En tal sentido, mucho se ha hablado en los últimos meses en Guatemala respecto a que necesitamos urgentemente fortalecer a la Policía Nacional Civil, particularmente por la serie de medidas arbitrarias y regresivas que han sido impulsadas por el Presidente Morales y el Ministro Degenhart, pero también por el contexto de ofertas electorales de este año.

De hecho, algunos partidos políticos hicieron algunas propuestas concretas al respecto, las cuales tendremos la oportunidad de examinar críticamente más adelante. Sin embargo, no se trata solamente de decir que se hará esto o aquello otro de modo particular; hay un marco filosófico y estratégico de la función policial que se necesita discutir y explicitar a fin de que se comprenda con suficiente claridad hacia dónde se dirigen aquellas propuestas o qué tipo de policía aspiran realmente a fortalecer: por ejemplo, si apuntan hacia institucionalizar una policía primordialmente de naturaleza gubernativa, o bien una profesional, o bien una comunitaria.

En realidad, no cualquier propuesta particular, a primera vista atractiva (por ejemplo: aumentar la tasa de encuadramiento policial), puede serlo efectivamente o seguirlo pareciendo si se discuten a fondo los méritos y el alcance de los modelos policiales globales en los que se enmarcan. En mi opinión, más que fortalecer la Policía Nacional Civil, lo que necesitamos es repensar e implementar un nuevo modelo policial en el país, lo cual podría incluir tal propuesta pero en absoluto se limita a ello. Esto requiere tomar en cuenta ciertas discusiones y análisis que brillan por su ausencia en Guatemala, no sólo en el campo de los partidos políticos sino también, lo cual es más lamentable, en el propio campo de expertos en política pública y de los think tanks especializados en seguridad y justicia.

En esta línea, intentaremos en esta primera entrega responder a las siguientes cuestiones: ¿Cuáles son la naturaleza y alcance de la función policial? ¿Qué es un “modelo policial”? ¿Cómo se relaciona con la política de seguridad? ¿Cuáles son los aspectos más importantes de los principales modelos policiales?

  1. ¿Por qué y para qué existe la policía?: Estado, policía y seguridad pública

Existe una estrecha relación entre el Estado, la policía y la seguridad pública, a tal grado que una reforma o transformación del primero –sea de su aparato o de sus políticas públicas– tendrá notables efectos sobre los otros dos elementos. Las políticas de seguridad y los modelos policiales se encuentran íntimamente ligados al sistema político o Estado de una sociedad determinada. Así, es difícil pensar que una auténtica política de seguridad democrática y un verdadero modelo policial comunitario puedan darse en un régimen autoritario. Hay varias maneras de explicar dicho nexo. Optaremos aquí por el ángulo liberal.

“Policía” se llama, en general, a una función, esencial en el Estado moderno, orientada a proveer de seguridad a la población de un territorio determinado, particularmente respecto de amenazas internas, ya que las de carácter externo suelen estar comprendidas en “Defensa”, a cargo del ejército.

Aunque la policía es un producto relativamente tardío – suele situarse su surgimiento en los inicios del siglo XIX, vinculado a la seguridad de las ciudades en la industrialización y urbanización capitalista–, ya el pensamiento liberal y contractualista del siglo XVII –como el de Hobbes– dieron cuenta de la función de seguridad como razón de la existencia del Estado, en tanto organización política que ejerce el monopolio del uso de la fuerza legítima a fin de evitar que unos hombres causen daño o ejerzan violencia sobre otros (Guillén, 2015).

El Estado, reza el mantra del liberalismo clásico, existe para proveer seguridad a quienes habitan en su territorio. El Estado pretendidamente neutral funciona como árbitro de los conflictos entre individuos y es la alternativa racional y legítima a la anarquía. En este esquema la función policial es un instrumento clave para asegurar el orden público y el imperio de la ley. Donde hay Estado, pues, hay policía; y hay policía para proveer seguridad. En esta línea, a tono con dicho mandato crucial del Estado moderno, en el caso del Estado de Guatemala ese mandato se encuentra establecido especialmente en el artículo 2 de la Constitución Política de 1985.

Ahora bien, ¿qué papel específico juega la organización policial en relación con el mandato estatal de proveer seguridad a la población?

Destaquemos que la seguridad suele entenderse en términos amplios como “ausencia de amenazas”, pero el espectro de éstas que puede enfrentar la población y el propio Estado es amplio y heterogéneo, reconociéndose por ello la existencia de distintos ámbitos de la seguridad, por ejemplo: amenazas a la seguridad de la Nación (ámbito de seguridad nacional o de la Nación, que regula en nuestro país la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad); amenazas a los derechos, libertades y bienes de los ciudadanos (seguridad pública); amenazas relativas al uso de la internet y las plataformas digitales (seguridad cibernética); amenazas de origen externo, tradicionales o emergentes (seguridad exterior o defensa), etc.

En tal sentido, en el caso de la institución policial, hoy en día está ampliamente difundida y legitimada la opinión de que su mandato central es la “seguridad pública”, denominada también en ocasiones como “seguridad interna”. Para el caso guatemalteco, la Ley de la Policía Nacional Civil establece que la PNC fue creada precisamente con el mandato exclusivo de proveer seguridad pública a la población.

Pero, ¿cómo pueden entenderse, con mayor detalle, el ámbito o concepto de “seguridad pública” y la función policial en sentido estricto? Desde una perspectiva teórica asociada a la tradición liberal (y particularmente tras las conquistas logradas por la Revolución Francesa), la seguridad pública suele caracterizarse como aquel ámbito de seguridad en el que el Estado busca primordialmente mantener el orden público; proteger la integridad física de las personas y, especialmente, sus derechos y sus bienes; prevenir los delitos; y realizar la investigación criminal. Estos elementos son los que, justamente, imposibilitan que puedan mezclarse la función de policía con la de defensa y que no puedan confundirse los roles y mandatos de la policía con los del ejército; esto es, que no puedan confundirse el ámbito, los principios y los medios de la seguridad interna con los de la defensa o seguridad exterior.

De hecho, el artículo 12 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, señalaba la necesidad de contar con una “fuerza pública” para garantizar estos derechos “en beneficio de todos”; este crucial planteamiento de la policía como garante de los derechos individuales suele considerarse como el punto de inflexión histórico a partir del cual se propició la creación de cuerpos policiales encargados de la seguridad interna, pero precisamente con filosofías y estrategias distintas a las de los cuerpos militares, pues la lógica y medios de abordaje de las amenazas respectivas de las que se encargan cada una de estas instituciones se orientan hacia fines sustantivamente diferentes (Guillén, 2015). Esta nota sobre la crucial distinción y separación entre la naturaleza y los roles de la policía (civil) y los del ejército (militar), o entre la seguridad y la defensa, no es de menor importancia en la discusión sobre el modelo policial en Guatemala y volveremos a ella en la próxima entrega.

Concurren, pues, en la dimensión de la seguridad pública las tres funciones claves del órgano policial: el mantenimiento del orden público, la investigación criminal y la prevención del delito. Cabe decir que el artículo 10 de la Ley de la PNC refrenda esta concepción, pues señala e incluye a aquellas –entre un catálogo mucho más amplio– como atribuciones y funciones centrales de dicha institución, aun y cuando desde los estudios criminológicos se ha subrayado el enorme peso y primacía que en la praxis tiene la primera función sobre las dos restantes en la mayor parte de los cuerpos policiales del mundo (Guillén, 2015), algo que también puede sostenerse con respecto a la PNC, donde el grueso del personal no está dedicado a la investigación criminal ni a la prevención del delito.

  • ¿Cómo organizar a la policía?: Política de seguridad y modelos policiales

Podemos ahora introducir la discusión sobre los “modelos policiales” y preparar el terreno para el análisis sobre el modelo policial imperante en Guatemala. Partamos de que un modelo policial no es otra cosa que un “conjunto ordenado de normas, órganos, recursos –humanos, materiales y de otro tipo– y procedimientos de relación entre todos ellos, que se articulan y actúan de forma coordinada, con la finalidad de contribuir a garantizar la seguridad de los ciudadanos” (Jar Couselo, 2000). O, en forma más sintética, es una “visión global de la función policial”, no una estrategia concreta para abordar amenazas a la seguridad en determinada coyuntura (Guillén, 2015).

En esta línea, debemos tener claro que toda política de seguridad conlleva –como cualquier política pública en otro ámbito– no solamente la definición del problema público a abordar (la inseguridad subjetiva, por ejemplo), la identificación de los factores determinantes sobre dicho problema (la proliferación de armas o la desigualdad en el ingreso, por ejemplo) y la formulación de los objetivos estratégicos y metas (reducir a la mitad la tasa de homicidios por 100,000 habitantes en el territorio nacional durante el próximo lustro, por ejemplo), sino también la identificación de los actores relevantes (PNC, DIGICI, etc.), la formulación de las estrategias o intervenciones principales que estos implementarán para alcanzar metas específicas (patrullajes policiales, por ejemplo)  y, asimismo, un modelo organizativo-funcional en el que se definen los principios orientadores, las misiones primordiales y la manera en que dichas entidades estarán estructuradas, interrelacionadas y en su caso coordinadas, a fin de cumplir eficaz y eficientemente con sus distintos roles, atribuciones y funciones institucionales.

Toda política de seguridad presupone, pues, un modelo policial o varios modelos policiales, según el número y la heterogeneidad de organizaciones policiales que puedan existir simultáneamente en un país concreto. Y toda discusión sobre una reforma o transformación del modelo o modelos policiales vigentes acarrea, por tanto, una discusión sobre la política de seguridad en su conjunto (Guillén, 2015). En realidad, no podemos discutir seriamente sobre los modelos policiales si no tomamos en cuenta a la vez las políticas de seguridad a las cuales dichos modelos se adscriben, particularmente su adecuación o inadecuación con la naturaleza, los objetivos y las estrategias que planteen tales políticas. Por ejemplo, en la política de seguridad, y en el modelo policial asociado a ella, juega un papel importante el factor relativo a si dicha política se enfoca más en los aspectos situacionales del delito o si no lo hace así. En caso afirmativo, como sostiene Guillén (2015) lo más probable es que las causas sociales, personales o ambientales del crimen pasarán a un segundo plano y esto tendrá incidencia sobre el alcance y orientación de la función policial, esto es, sobre el modelo policial mismo.

No obstante, no es oportuno proceder ahora a tal tarea, de la cual también nos ocuparemos en la segunda entrega. Conviene, más bien, explicitar de mejor manera la cuestión ¿qué es un “modelo policial”? y revisar brevemente algunas tipologías relevantes.

En principio, refiramos que hay una tipología clásica que distingue entre dos grandes modelos policiales: 1) el continental o francés y 2) el anglosajón o inglés (Jar Couselo, 1999). Esta taxonomía se enfoca en las dos grandes vertientes de la policía moderna que emergieron durante el siglo XIX en Europa.

En breve, el modelo continental –cuyo prototipo clásico lo constituyó la policía de Fouché– se caracterizaría por disponer de estructuras organizativas militarizadas, una fuerte centralización del mando, un sistema de información desplegado a nivel nacional, un énfasis en el control de la población y bajo nivel de proximidad, apoyo y legitimidad de la ciudadanía.

Por su parte, el modelo anglosajón establecería una separación clara entre la función militar y la policial, vinculando ésta al poder local; además, se concedería una prioridad al enfoque preventivo del delito sobre el reactivo y la función policial se ejecutaría a través de órganos policiales bajo el control de las autoridades locales y no desde la capital del país.

Otros autores, como Wilson, han distinguido entre un modelo legalista, un modelo orientado hacia la prestación de servicios y un modelo de vigilancia. Según Wilson (Moloeznik, 2010), el modelo legalista se caracterizaría por la aplicación estricta de leyes y reglamentos, por una débil importancia concedida al mantenimiento del orden público, por límites importantes a la discrecionalidad de la función policial, por una cifra elevada de arrestos (particularmente sobre delitos menores) que funcionan además como un indicador de desempeño policial, por una división de funciones altamente especializadas y por altos niveles de control jerárquico y rigidez en la ejecución de las tareas.

Por su lado, el segundo modelo se distinguiría por concebir a la policía ante todo como un servicio a la ciudadanía, por un grado moderado de descentralización de la autoridad y la responsabilidad, por privilegiar el mantenimiento del orden sobre la aplicación de la ley, por priorizar las relaciones con la comunidad y dar importancia a cultivar en el público una imagen positiva de la policía, así como por fomentar la ética y potenciar el espíritu de iniciativa del agente policial. Y, por último, el modelo de vigilancia dispondría de los siguientes rasgos sobresalientes: focalización en el mantenimiento del orden, amplia discreción en la ejecución de las tareas policiales, control débil del personal, vulnerabilidad a la corrupción y limitada descentralización de la autoridad y la responsabilidad.

Por su parte, Moloeznik (2010) ha propuesto distinguir entre modelos policiales “de mayor grado de desarrollo relativo”, propios de los países con poderío económico y financiero y con fuertes Estados de derecho, entre los cuales identifica al alemán, al canadiense, al español, al francés, al británico, al israelí, al japonés y al estadounidense; modelos policiales “de desarrollo intermedio”, entre los que destacan el modelo ruso y el chino; y los modelos policiales “latinoamericanos”, sobresaliendo entre ellos el argentino, el brasileño, el chileno, el colombiano y el mexicano.

Algo importante de estos últimos –entre los cuales se encontraría el propio modelo guatemalteco– es que, según Moloeznik (2010) pero también otros autores como Cheves (2005), se caracterizarían por tener una organización muy centralizada de naturaleza cuasi-militar, un enfoque represivo del delito y débil proximidad y baja legitimidad ante la ciudadanía.    

Por último, en la literatura sobre modelos policiales descuella el trabajo reciente de Guillén (2015), quien ha destacado que el elemento definitorio clave de un modelo policial es el relativo a sus fuentes de legitimación, distinguiendo tres de ellas: la obediencia a un gobierno democrático, legítimo y representativo; el saber profesional; y el servicio que se presta a la población.

Guillén también ha apuntado la relevancia de otro elemento: el de la finalidad o misión policial. Por ejemplo, si la misión principal es la lucha contra la delincuencia, o el mantenimiento del orden público, o la satisfacción de los ciudadanos en tanto usuarios del servicio de seguridad. Cada una de estas misiones conduce o corresponde a modelos diferenciados.

Ciertamente, la intensidad puesta en cada elemento y la combinación que pueda existir entre todos ellos es lo que le dará especificidad a cada modelo y lo diferenciará de otros.

Todos esos elementos tienen un gran peso sobre otros aspectos de un modelo policial, como la relación específica y el grado de discrecionalidad que tendrá la policía con la aplicación de la ley en casos concretos; las prioridades particulares a asumir en el mantenimiento del orden en espacios públicos (gestión del orden público, de la masa o del desorden); la relación con la ciudadanía y el papel de esta en la seguridad pública y en la definición de las políticas policiales y de la propia organización y funcionamiento de la policía; así como el tipo de controles y mecanismos de rendición de cuentas a los que los cuerpos policiales estarán sometidos, entre otros.

Un modelo policial, pues, pone en juego todos aquellos elementos centrales a la hora de definir cómo se ejercerá la función policial por uno o varios cuerpos policiales en un territorio determinado. Ningún modelo se concreta de manera pura en ninguna organización policial determinada. Toda implementación de un modelo policial es compleja. Pero la mezcla de elementos propios de diversos modelos no significa que ninguno de ellos tenga una influencia clara o decisiva. Normalmente, un modelo domina o tiende a dominar en cada cuerpo policial particular.

Examinemos con algún detalle la tipología propuesta por Guillén (2015).

Este autor ha distinguido tres principales modelos policiales entre los que existiría históricamente un tipo de sucesión cronológica, a saber: el gubernativo, el profesional y el comunitario.

El modelo gubernativo es bajo el cual nacen las policías modernas y tiene como rasgo sobresaliente que la policía actúa en dependencia directa del Gobierno, el responsable de darle las órdenes de actuación, de supervisar su funcionamiento y de aplicar determinado tipo de sanciones en caso de negligencia o mal desempeño. La policía no es otra cosa aquí que “una organización que ejecuta órdenes”.

Más allá de esto, sin embargo, hay otros atributos relevantes que configuran y distinguen al modelo gubernativo, por ejemplo:

1) La policía tiene como fin principal el mantenimiento y aseguramiento del orden político, dependiendo mucho de las bondades o insuficiencias del sistema político en el cual se implementa;

2) El modelo le otorga mucho mayor énfasis al control de la información y el mantenimiento del orden en los espacios públicos que a la seguridad subjetiva (temor al delito, percepción de inseguridad de la ciudadanía), lo cual puede abarcar no solo hacerse cargo de más funciones administrativas sino incluso de gestionar información o inteligencia para la toma de decisiones políticas, razón por la cual el cuerpo policial está o puede sujetarse a un uso político por el Gobierno;

3) Prevalece la influencia de la estructura y disciplina militar en el diseño organizacional y la cultura de los cuerpos policiales civiles, dando lugar incluso a la coexistencia de policías militares o de estatuto castrense;

4) Dispone de una estructura bastante centralizada y jerárquica para garantizar y controlar la ejecución de las órdenes, para lo cual no elude el uso de la fuerza cuando resulte necesario, teniendo además normalmente cobertura a nivel nacional;

5) Es un modelo primordialmente reactivo; está mejor dispuesto o preparado para la reacción ante el crimen que para la prevención del mismo;

6) Dado que el cuerpo policial es un mero ejecutor de las decisiones gubernamentales, no necesita abrirse ni cultivar una relación o establecer canales de comunicación con la ciudadanía que no vayan en dirección de los intereses policiales, lo cual puede redundar por otra parte en un difícil acceso a la información policial así como a la realización y divulgación de los resultados de las encuestas de victimización. Dicho de manera simple: la ciudadanía no es un elemento central para este modelo;

7) Dada su vinculación y dependencia estrecha del Gobierno, es usual que un cambio en este último comporte también cambios relevantes en la propia cúpula policial;

8)  El método de trabajo privilegiado de este modelo es el patrullaje policial uniformado; se apuesta por la presencia policial en las calles como factor disuasivo del crimen y asegurador del orden público;

9) Los controles externos en vigor sobre la policía serán primordialmente judiciales, aunque también los hay de carácter político y administrativo. Los controles ciudadanos son prácticamente inexistentes.

10) Es un modelo que puede resultar atractivo para sistemas políticos autoritarios o incluso para “democracias débiles”, al posibilitar el control político del uso de la fuerza policial con mucho margen de discreción y configurar a la policía como un ente aislado de la sociedad.

Por su lado, el modelo profesional habría aparecido durante las primeras décadas del siglo XX en los Estados Unidos de América con el espíritu de resistir o superar los graves problemas a los que se venía enfrentando el modelo gubernativo en razón de su dependencia del sistema político. Este modelo tiene como características principales las siguientes:

1) Por su fuerte carácter legalista, la misión principal de la policía es la lucha contra la delincuencia, particularmente el combate del delito. La policía ha de enfocarse en la desviación de la ley, persiguiendo las infracciones cometidas.

2) Otorga especial relevancia a la formación y especialización de los policías con referencia expresa a la idea de profesionalidad, a fin de aludir a un conjunto de personas que actúan en función de un saber y unos procedimientos específicos considerados idóneos para el cumplimiento de la misión policial;

3) La policía, por tanto, es concebida como una profesión con personal formado al más alto nivel técnico para abordar los problemas de inseguridad, así como ocurre en otras profesiones como la salud o la educación;

4) La autoridad policial se obtiene primordialmente a través del conocimiento. Este énfasis otorgado al saber y la técnica posibilita que la policía pueda ser percibida como un ente neutral y técnico, buscando distanciarla de la influencia de los actores políticos;

5) Por ello mismo, los procesos de selección, formación y promoción del personal policial han de ser objetivos y rigurosos, con un alto perfil educativo y orientados hacia la más alta especialización y profesionalización, lo cual eleva el status y el prestigio de la profesión policial;

6) La policía debe tener a su alcance mejores condiciones de trabajo que las usuales y poder aprovechar el desarrollo científico y tecnológico para el cumplimiento de sus roles y funciones en seguridad;

7) Concede una mayor exigencia ética y de apego y respeto por la ley, limitando al máximo la discrecionalidad policial para evitar arbitrariedades y actos de corrupción, buscando además garantizar la independencia respecto de la política y la credibilidad ante la ciudadanía;

8) Se basa en protocolos normalizados de trabajo y promueve el uso de indicadores propios para monitorear y evaluar el desempeño del servicio policial, particularmente relacionados con el incremento o descenso de las tasas delictivas;

9) Su método o estrategia principal de trabajo es la intervención intensa, una estrategia muy reactiva y focalizada en el control de los espacios;

10) No le otorga una prioridad a la prevención del delito; ésta juega un papel marginal en el modelo, al considerarse que la detención y condena de los delincuentes –y, por tanto, las capacidades de investigación criminal– es el principal factor preventivo o disuasivo de nuevos delitos;

11) No obstante lo anterior, propugna un incremento del número de policías operativos al considerar que ello funciona como factor de disuasión, y por tanto de prevención, de la delincuencia;

12) La ciudadanía tampoco adquiere un papel relevante en sí mismo, pues es el saber y no la satisfacción ciudadana es la fuente de legitimidad del cuerpo policial; la interacción con la población no es por tanto muy relevante ni debe ser fomentada, aunque se reconoce que los ciudadanos pueden colaborar en la prevención del delito y en proveer de información útil para la actuación policial; y

13) Aunque admite ciertos controles externos, los principales controles sobre la policía son aquí los controles internos; los controles ciudadanos adquieren poca importancia.

Por último, aunque hay variadas formulaciones que utilizan nombres como los de “policía comunitaria”, “policía de proximidad” o “policía de barrio”, el modelo comunitario –teniendo algunos antecedentes en la Policía Metropolitana de Londres del siglo XIX– surgió durante la década de los setentas en los Estados Unidos como respuesta al fracaso del modelo profesional, extendiéndose luego a diferentes regiones del mundo y distinguiéndose especialmente por los siguientes rasgos:

1) Concibe esencialmente a la policía como un servicio público de seguridad, como un modelo de prestación de servicios de seguridad a la ciudadanía. Esto –no el poder, ni la ley, ni el saber técnico– es lo que justifica la existencia del cuerpo policial;

2) La comunidad o el público son muy relevantes para la definición de la misión policial y de los asuntos prioritarios a ser cubiertos por la policía. La lucha contra la delincuencia es un objetivo importante, pero la satisfacción ciudadana –que puede o no estar focalizada en la delincuencia– se erige como el criterio relevante para la evaluación del servicio policial;

3) La policía debe aproximarse a la comunidad, especialmente para conocer sus demandas, porque necesita mantener altos niveles de legitimación –lo que incluye saber hacer su trabajo en comunidades multiculturales, particularmente con las minorías– y para fomentar también la colaboración de la ciudadanía en la lucha contra la delincuencia;

4) El servicio policial debe diseñarse con base en las necesidades de la ciudadanía (incluyendo las de las minorías culturales) y no en el saber experto, lo que implica gestionar la información y el conocimiento correspondientes. La policía no es tanto un agente estatal cuanto un agente de la comunidad;

5) No obstante, se considera que el ciudadano no es solamente un cliente, sino también un actor. La ciudadanía juega un papel proactivo al concebirse que la responsabilidad de mantener el orden y la seguridad también está en sus manos. Se abandona la idea de que la policía tiene el monopolio de los asuntos de seguridad y se proclama la idea de la “coproducción de la seguridad” (Estado-ciudadanía); la policía –como han dichos algunos– ya no es solamente “la policía” sino “la policía y la comunidad”;

6) Se promueve la organización comunitaria, la convivencia pacífica y la cohesión social, así como la participación de los ciudadanos en la protección de su patrimonio, en la seguridad de sus actividades y en la recuperación de los espacios públicos;

7) La comunicación es un elemento clave del modelo. Se busca maximizar el contacto y la comunicación entre la policía y el público por diferentes vías (campañas de comunicación, encuestas de victimización, acceso a las estadísticas policiales, reuniones con vecinos, etc.), lo cual se considera que influye positivamente en la seguridad subjetiva, particularmente al ganar la policía el respeto y aceptación de la población;

8) Aunque mantiene criterios reactivos, se prioriza un enfoque preventivo del delito y se fomenta la solución de conflictos y de problemas, postulándose un uso mínimo de la fuerza, la represión y el castigo;

9) En términos organizacionales, el modelo favorece un perfil de agente con habilidades, conocimientos y actitudes para enfrentar situaciones imprecisas e inciertas. Es un perfil mucho más flexible y polivalente que en los modelos anteriores. También se promueve la cooperación interagencial en razón de la multidimensionalidad de las causas de la inseguridad;

10) Los indicadores principales del modelo no son las detenciones o actuaciones policiales contra la delincuencia, sino los resultados alcanzados a través del servicio público de seguridad (la ausencia de delitos y desorden);

11) En cuanto al orden público, este modelo apuesta por la gestión del mismo como tal y no de la masa, ni de los incidentes, buscando estar en contacto permanente con la comunidad para anticiparse a los conflictos;

12) Respecto a la relación con la ley, se busca más servir a ésta que simplemente ejecutarla o aplicarla mecánicamente, lo cual le concede un amplio margen de discrecionalidad al agente policial;

13) En caso de alguna reforma institucional importante, se harán consultas al público y a los actores involucrados relevantes;

14) Los mecanismos de rendición de cuentas y de control son preferentemente de carácter externo y, primordialmente, busca facilitar el control ciudadano sobre la policía antes que los controles formales jurisdiccionales.  

Partiendo de todos estos elementos analíticos sobre los modelos policiales, ¿qué podemos decir acerca de la función y la organización policial en Guatemala? ¿A qué modelo o modelos se adscribe? Para adelantar nuestra tesis, tomando como referente la tipología planteada por Guillén, lo que hay en nuestro país es primordialmente un modelo policial gubernativo –o de “policía de Estado”– al que, durante la última década, se han sumado elementos del modelo profesional y del modelo comunitario, con diferente grado de impacto y éxito. Argumentaremos, profundizaremos y matizaremos eventualmente esta tesis en la próxima entrega.

Referencias:

Cheves, Raúl Marcelo (2005): El modelo policial hegemónico en América Latina, Editorial Universidad, Buenos Aires.

Guillén Lasierra, Francesc (2015), Modelos de policía y seguridad. Tesis doctoral, Universitat Autònoma de Barcelona.

Jar Couselo, Gonzalo, “El papel de la policía en una sociedad democrática”, Revista española de investigaciones sociológicas, No. 85, 1999, pp. 199-220.

Jar Couselo, Gonzalo, Modelos comparados de policía, Madrid, Dykinson/Ministerio del Interior, 2000.

Moloeznik, Marcos Pablo, Manual de sistemas comparados de policía, Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 2010.

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Cortesía Prensa Libre

05 Jul Las cárceles: propuesta de reforma en el Triángulo Norte de Centro América

No. 4 Junio 2019. Esta publicación fue posible gracias al generoso apoyo de Open Society Foundations -OSF-

“El único propósito racional de una prisión es restringir a aquellos que son violentos, mientras que les ayudamos a cambiar su comportamiento y regresar a la comunidad”. ~James Gilligan

Resumen. Las prisiones del Triángulo Norte comparten varios elementos en común: sobrepoblación, escasa inversión, infraestructura deteriorada y un ambiente criminógeno que favorece la comisión de actos delictivos entre los propios internos y hacia fuera de los centros penitenciarios. Los intentos de reforma del sistema se han quedado en buenas intenciones. Es necesario retomar la función principal de la cárcel: la rehabilitación y reinserción de quienes se encuentran cumpliendo una sentencia.

Los centros carcelarios no han cumplido su propósito de rehabilitar a los convictos y devolverlos a la sociedad como ciudadanos productivos y respetuosos de la ley. Un alto porcentaje de los reclusos regresa a prisión después de ser liberado. El problema es la prevalencia de un enfoque basado en el supuesto que el confinamiento, las condiciones desagradables de la vida en prisión y el estigma social asociado al encarcelamiento, deberían ser suficientes para disuadir el comportamiento criminal posterior. Reconocer, que el objetivo de la prisión no es el castigo, y cambiar el enfoque de cómo debemos atender a los privados de libertad, es vital para obtener mejores resultados en el objetivo de la rehabilitación y reinserción social.

En Guatemala el Sistema Penitenciario administra 22 centros de privación de libertad, 12 de prisión preventiva y 10 de cumplimiento de condena. En total, el país cuenta con 6,812 espacios de reclusión, para una población de 25,000 privados de libertad  (367% de su capacidad)1. En El Salvador, existen 28 centros carcelarios para 39,807 PPL (220.5%) 2 y en Honduras también 28, albergando a una población de 21,004 reclusos (198%)3.

En general, las tasas de encarcelamiento han ido en aumento en los tres países durante el período 2000-2019. En El Salvador, entre 2009-2015 el número de pandilleros recluidos aumentó en 72%, representando el 42% del total de PPL.  En cuanto a la prisión preventiva, en Honduras y Guatemala un poco más del 50% de los detenidos aún se encuentran pendientes de sentencia, mientras que en El Salvador alrededor del 30%.

Las condiciones de vida en las prisiones

Un factor común en el sistema penitenciario de los países del Triángulo Norte es que las instalaciones carcelarias no cumplen con los estándares mínimos, y menos con las recomendaciones de Naciones Unidas a los Estados para tratar a los reclusos y administrar las cárceles4. Las condiciones de vida en la cárcel lejos asegurar la convivencia pacífica entre los internos y promover su rehabilitación, representan graves riesgos para su salud, además de facilitar la violencia interna, y la delincuencia que se manifiesta desde ahí hacia el resto de la sociedad, y que hace a las PPL más propensas a reincidir al ser liberadas.

Los reos de bajo riesgo están expuestos a un entorno criminógeno típicamente dominado por reos de alta peligrosidad, organizados para controlar el ámbito carcelario. Las PPL viven en una situación de hacinamiento, donde la mayoría carece de una cama, debe procurarse su propia alimentación y un espacio para pernoctar, por el cual debe pagar, ya sea con trabajo o con dinero, lo cual perpetua el ciclo del crimen dentro y fuera del sistema carcelario5. A ello se suma el hecho que las PPL no están segmentadas y conviven tanto aquellos en situación preventiva como quienes ya han recibido una sentencia condenatoria6.

Las condiciones deplorables del sistema penitenciario facilitan la corrupción del personal administrativo y de seguridad que se presta para permitir el ingreso de alcohol, drogas, armas, y celulares, entre otros, a requerimiento de los reos organizados que controlan la prisión. Mientras los controles a la entrada del recinto son responsabilidad de los guardias, a lo interno son estas cúpulas de crimen quienes imponen sus propias reglas de convivencia. Esto hace difícil el control y la vigilancia y a la vez facilita las condiciones para fugas y amotinamientos.

La ausencia del Estado dentro de los centros carcelarios se evidencia, no sólo en las condiciones deplorables en que viven los internos, sino en que los hechos violentos que ahí ocurren (violaciones, extorsiones, trata de personas, agresiones físicas) la mayoría de las veces no se denuncia formalmente ante las autoridades y es asumido como parte de la vida en prisión. Anualmente se emiten informes sobre las condiciones de las prisiones por parte de las instituciones encargadas de velar por los derechos humanos, sin embargo, ha existido poco interés en promover cambios sustanciales al sistema por parte de las autoridades.

Políticas de reforma penitenciaria

Las condiciones del sistema carcelario han dado pie a que las autoridades se propongan implementar medidas orientadas a la mejora de las condiciones de vida y atención de las PPL. En el Triángulo Norte los países coinciden en algunos aspectos, por ejemplo, el mejoramiento de la infraestructura, la construcción de nuevas cárceles, y la carrera penitenciaria 8.

Otras medidas que se han considerado y que no están contenidas en los documentos de Reforma penitenciaria son, en Honduras, la reducción de penas para delitos menores para PPL que han cumplido con la mitad de su condena; reducir a la mitad la cantidad de centros penitenciarios; el uso de pulseras electrónicas, detectores de metales y una base de datos digitalizada con el fin de aumentar la seguridad en el sistema penitenciario.

En Guatemala, ha sido propuesto el uso de pulseras electrónicas como medida para reducir la cantidad de PPL, la construcción de una cárcel de máxima seguridad, y se ha implementado un modelo de gestión penitenciaria focalizado en la rehabilitación sobre todo de mujeres y reos de baja peligrosidad, basado en el modelo implementado en República Dominicana. También se implementaron medidas para realizar requisas de forma periódica en las cárceles y decomisar ilícitos.

En el Salvador, recientemente en junio de 2019, se bloqueó la señal de telefonía celular en las 28 cárceles, como medida para contrarrestar la actividad delictiva de las PPL, especialmente las extorsiones. También el gobierno dejó sin efecto la segregación de los pandilleros de Barrio 18 y Mara Salvatrucha (MS13) en diferentes prisiones, tratando de debilitar así el poder político y económico que estos grupos habían consolidado al tener el manejo de los centros carcelarios9.

Recomendaciones de política pública

Los países del Triángulo Norte deben revisar sus políticas penitenciarias e implementar nuevas estrategias para prevenir la reincidencia del comportamiento criminal, incluyendo directrices en el sector justicia para delimitar la aplicación y la duración de la prisión preventiva, así como una política activa de penas abreviadas y alternativas tecnológicas a la privación de libertad. Las medidas que recomendamos son:

Implementar reformas judiciales

  • Evaluar el impacto sobre el hacinamiento que tendrían las medidas alternativas a la prisión preventiva, la reducción de penas y las sanciones alternativas a la privación de libertad, como base para decidir sobre la inversión en la construcción de nuevos centros carcelarios y el remozamiento o reconversión de los existentes;
  • Implementar alternativas a la reclusión incluidas las órdenes de servicio comunitario, la supervisión mediante el uso de pulsera electrónica, y el uso de la justicia restaurativa (por ejemplo, el pago de compensaciones económicas para ciertos delitos) entre otros;
  • Revisar las penas por narcomenudeo y portación de drogas para consumo personal;
  • Los ofensores deberían tener derecho a evaluaciones del riesgo que representan para la seguridad pública, los factores que subyacen a su ofensa y el apoyo social que pueden recibir para evitar la reincidencia, como evidencia para sustentar la decisión de juez de enviar a prisión preventiva o conceder medida alternativa.
  • Los jueces y los defensores públicos deberían también estar obligados a verificar el cumplimiento de las sentencias que emiten, y valorar las condiciones en que los ofensores se encuentran en prisión.

Implementar políticas públicas para disminuir la reincidencia delictiva

  • Diseño de programas de educación y formación ocupacional, que favorezcan el cambio de comportamiento y la generación de ingresos mediante el trabajo productivo;
  • Elaboración de planes de salida y acompañamiento para quienes están próximos a cumplir su sentencia;
  • Implementación de programas de (re)inserción laboral con apoyo de la comunidad y la empresa privada, así como programas públicos de empleo puente para privados de libertad;
  • Acceso a programas de protección social, para apoyar con las necesidades de vida diarias, durante el período que no han obtenido empleo, a fin de evitar estrategias de supervivencia en conflicto con la ley penal.


Retomar la rehabilitación como función principal de la prisión

  • La sentencia de prisión se cumple con la privación de libertad, no con el sometimiento a penurias, hambre, abusos y condiciones inhumanas. La prisión intenta que la persona se haga responsable por sus acciones.  Sin embargo, esto no exime al Estado de reconocer los derechos humanos y libertades fundamentales de las PPL.
  • Para orientar la prisión hacia un modelo de rehabilitación es necesario adecuar la infraestructura carcelaria. Es decir, espacios dignos sin sobrepoblación y segmentación por nivel de riesgo de los reos. Las prisiones deben ser un sitio seguro que motive al cambio de comportamiento y que limite las oportunidades de la vida delictiva desde y dentro de las instalaciones.

Mejores mecanismos de selección y promoción del personal penitenciario

  • El personal penitenciario es un elemento crucial para promover la convivencia pacífica entre las PPL. Son ellos quienes tienen bajo su responsabilidad la seguridad interna y quienes deberían velar por el respeto a los derechos humanos de los reos. La forma en que traten a los reclusos determinará si una prisión es decente y humana, o brutal y coercitiva.
  • Definir perfiles de puestos de trabajo para el personal de los centros de privación de libertad, que considere un mejor nivel de entrada, opciones para la formación en el trabajo, y oportunidades de promoción y carrera profesional.
  • Mejorar las condiciones de trabajo, las remuneraciones y la protección para los trabajadores del sistema penitenciario y sus familias;
  • Establecer mecanismos para retroalimentar el comportamiento del personal de los centros penitenciarios, de forma que se recompensen las acciones positivas y se den sanciones a quienes reproduzcan el modelo de cooptación criminal de las prisiones.

Descargar documento aquí http://www.dialogos.org.gt/wp-content/uploads/2019/07/PB4-ee-july2019-1.pdf

Fuentes citadas

1. Dirección General del Sistema Penitenciario, datos a junio de 20192. 
2. prisonstudies.org, datos a marzo de 2019
3. Comité Nacional de Prevención Contra la Tortura, Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes (MNP-CONAPREV), datos a marzo de 2019
 4. https://www.unodc.org/documents/justice-and.../Nelson_Mandela_Rules-S-ebook.pdf
 5. https://www.prensalibre.com/ciudades/jutiapa/cobros-ilegales-florecen-tras-las-rejas 
6. Con excepción de Guatemala en dónde están separados los exfuncionarios ligados por delitos de corrupción, y las personas que van a ser extraditadas, muchas ligadas al narcotráfico
7. Treadwell, Gooch & Barkham, 2019
8. Política Nacional de Reforma del Sistema Penitenciario de Guatemala 2014-2024; Política Nacional Penitenciara Honduras, 2015; Política Penitenciaria Salvadoreña, 2019. 
9.  https://actualidad.rt.com/actualidad/318504-plan-seguridad-bukele-crimen-organizado-salvador 

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22 Jun Seguridad Ciudadana: principales desafíos de la oferta electoral

La seguridad ciudadana es el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica. Implica la salvaguarda eficaz de los derechos humanos inherentes a la persona, especialmente el derecho a la vida, la integridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento[1].
Durante la última década, la violencia homicida ha descendido de manera sostenida después de alcanzar en el año 2008 su punto más alto con 46 muertes por cien mil habitantes.  Actualmente, la tasa se ubica en 22 por 100 mil habitantes; sin embargo, la percepción sobre la inseguridad continúa en la mayoría de la población.

     En el período 2008 a 2016, los enfoques utilizados para garantizar la seguridad de la población han variado. Por ejemplo, durante la administración de Álvaro Colom (2008-2012) se dio énfasis a los programas de prevención social y situacional de la violencia y el delito, con algunas intervenciones en el ámbito del narcotráfico; durante el gobierno de Otto Pérez, se diseñó la Política Pública Nacional de Prevención y el Delito 2014-2024, y la Política de Reforma Penitenciaria y se enfocaron los esfuerzos en la incautación de armas de fuego; en el período actual 2016-2020 Jimmy Morales planteó como metas específicas la reducción de la tasa de homicidios y la tasa de delitos contra la propiedad. En este período las acciones han estado enfocadas en la desarticulación de las bandas dedicadas a la extorsión y la incautación de armas de fuego. Durante este período se diseñaron la i) Política Criminal, ii) la Política de Seguridad, y iii) la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito.

Guatemala elegirá nuevas autoridades en 2019. De acuerdo con una encuesta realizada por Prensa Libre en marzo del presente año; el tema de seguridad ciudadana continúa siendo una de las principales preocupaciones, entre el 41%, entre la población.

¿Forma parte la seguridad ciudadana de la oferta política? ¿Tienen los ciudadanos opciones para escoger? ¿Es la seguridad ciudadana un elemento de los planes de gobierno? ¿Se toman en cuenta los instrumentos de Política pública en materia de prevención y seguridad?


Para responder a estas interrogantes, revisamos los planes de gobierno de los 14 partidos que llegaron a presentar uno.[1]
Como primer paso, utilizamos los ejes de prevención propuestos en la Política y Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito; la Política Criminal Democrática, la Política Nacional de Seguridad; y la Política de Reforma Penitenciaria. Estos instrumentos se encuentran vigentes y proveen el marco político además del modelo conceptual e interpretativo, de abordaje de la prevención y la seguridad ciudadana.

Dentro de los planes de gobierno, la seguridad es uno de los ejes contemplados. Sin embargo, las acciones relacionadas con los instrumentos de política pública vigentes son escasas. Es evidente también que la mayoría de los partidos políticos carecen de una visión acerca de la seguridad ciudadana; las causas y efectos de la violencia, el delito, y consecuentemente, su forma de abordarla.

Tabla 1. Políticas Públicas relacionadas con la seguridad ciudadana

La oferta electoral entre los partidos que lideran la intención de voto es bastante similar, cabe mencionar que los que están muy abajo en las encuestas (e.g. Encuentro por Guatemala, Libre) tienen propuestas más concretas que incluyen no sólo el fortalecimiento del Ministerio de Gobernación sino la prevención de la violencia y el delito.

Como segundo paso, evaluamos las medidas propuestas en términos de la cantidad de la evidencia disponible. Al mismo tiempo, estimamos el impacto potencial que las mismas tendrían en la seguridad ciudadana. Algunas de las medidas cuentan con evidencia empírica que les respalda, por ejemplo, la rehabilitación de privados de libertad; la creación de cárceles de alta seguridad, y la dignificación de la carrera penitenciaria; la organización comunitaria, la recuperación de espacios públicos, y las oportunidades de mejora económica; implementar el modelo de Policía Comunitaria, dignificar y profesionalizar a la PNC.

Tabla 2. Oferta para la seguridad ciudadana según nivel de evidencia disponible a su favor y su relación con las Políticas Públicas

Fuente: elaboración propia

El nivel de impacto de estas medidas, si se implementarán todas en su conjunto, sería moderado. Es importante comprender que la violencia es un fenómeno multicausal que requiere un enfoque integral que va más allá de las condiciones del sistema penitenciario, el modelo policial, la prevención, o el fortalecimiento institucional. Hace falta una visión integral de seguridad ciudadana que involucre también al sector de justicia. Las medidas que proponen los candidatos o partidos políticos son dispersas y no están orientadas al alcance de metas concretas que, en nuestro caso, deberían ser la reducción de la violencia homicida y las extorsiones, dos de los delitos que más resiente y afectan a la ciudadanía.  Es evidente también que no se contemplan medidas efectivas para el combate a los delitos relacionados con la narcoactividad y las pandillas.

Los delitos relacionados con la narcoactividad representan una amenaza para la gobernabilidad del Estado porque los territorios son generalmente dominados por los narcotraficantes. También hay un alto número de privados de libertad por estos delitos, sobre todo los relacionados con la posesión y venta al menudeo de drogas.

Las pandillas, por su parte, han monopolizado el delito de extorsiones. Éste último es uno de los fenómenos que mayor temor infunde en los ciudadanos. Además, genera un alto número de homicidios, sobre todo en el sector de la micro y mediana empresa.

Entre las medidas que tienen menos respaldo empírico se menciona el uso de fuerzas combinadas (Ejército y PNC). Se ha discutido mucho acerca del Ejército y su labor en cuanto a seguridad ciudadana. La conclusión general ha sido que los soldados no están capacitados para relacionarse con la población, y que, además, la Ley no les permite realizar aprehensiones a ciudadanos, a menos que éstos sean sorprendidos de forma infraganti.

Todos los planes de gobierno, que fueron examinados, incluyen un eje de seguridad ciudadana. Este es un aspecto positivo, ya que —al igual que la salud y educación— el tema de seguridad ha pasado a ser un elemento central en la oferta de los partidos políticos. Sin embargo, la mayoría de estos planes ignora las políticas públicas de seguridad ciudadana y prevención de la violencia y el delito, y carecen de un marco conceptual, teórico y contextual que guíe el abordaje de la violencia en el país.

La segunda vuelta entre los dos contendientes que, dicho sea de paso, difieren muy poco en cuanto a sus propuestas de seguridad ciudadana, presenta una oportunidad útil para que la ciudadanía y la sociedad civil organizada exijamos un plan integral y una hoja de ruta para la disminución y prevención de la violencia y el delito.


[1] UNE, VAMOS, Humanistas, MLP, Creo, Winaq, Encuentro por Guatemala, Libre, Semilla, Prosperidad, VIVA, TODOS, URNG, y CONVERGENCIA

[1]  PNUD, 2013

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22 Abr Informe Anual sobre la Violencia Homicida en Guatemala, Año 2018

Resumen

Guatemala redujo nuevamente su tasa de homicidios durante el año 2018. Aunque las explicaciones de dicha reducción aún no están claras, y a pesar de la coyuntura política adversa debido a la crisis provocada por el mismo Gobierno y el Congreso en su afán por expulsar a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), y de esta manera frenar todo esfuerzo en la lucha contra la corrupción, lo cierto es que la tasa se encuentra en un mínimo histórico, según los datos de la Policía disponibles y comparables desde 1995. La violencia homicida se ha reducido en más de la mitad desde el punto máximo observado en agosto de 2009 cuando la tasa interanual llegó a 48 por cada 100 mil habitantes. El año 2018 se cerró con una tasa de 22.4 por 100 mil, la menor tasa registrada en los últimos 24 años. Los principales progresos se ubican claramente a favor de los grupos más vulnerables a este tipo de violencia: los hombres jóvenes, generalmente víctimas de heridas provocadas con arma de fuego. La tasa de muertes violentas por arma de fuego en 2018 descendió casi 12% respecto al año 2017. La tasa total de homicidios disminuyó en 14%.  

En el presente informe se revisan no sólo las tasas con las que se terminó el año, sino especialmente las tendencias interanuales que nos dan una mejor idea de dónde venimos y hacia dónde nos dirigimos en términos de la violencia homicida. El análisis se desagrega por sexo y edad de las víctimas, así como por el tipo de arma utilizada por los victimarios. También se comparan entre sí diversas fuentes para mostrar que hay consistencia entre las mismas a pesar de ser independientes y alimentar sus registros en momentos distintos (escena del crimen vs examen médico forense). Se confirma de igual manera la tendencia de la tasa de homicidios en contraste con la de lesionados o heridos por violencia. Se hace un breve recuento de los acontecido durante el año con base a la tendencia de corto plazo que generó una serie de alertas tempranas por parte del Observatorio de la Violencia de Diálogos. Finalmente, se revisa la geografía de la violencia a nivel departamental y municipal. Como en años anteriores, se observa que, aunque los niveles de violencia nacionales vayan a la baja se mantiene el patrón geográfico de la violencia homicida, distinguiéndose claramente dos zonas en el país: una extremadamente violenta y otra pacífica, ésta incluso bajo estándares internacionales (tasa anual de un dígito). En el anexo del informe (formato MS-Excel) se incluye el ranking con la respectiva tasa de los 340 municipios del país, desagregada por sexo de las víctimas, y se compara con lo registrado en 2017, clasificándolos por su tamaño poblacional.

Contenido

Introducción: informe 2018

Variación anual y tendencias: 10 años de datos
Tasa anual por sexo de las víctimas, 2018
Tasa anual según la edad de las víctimas, 2018
Tasa por tipo de arma utilizada por los victimarios
Tasa anual de heridos o lesionados por violencia, 2018
Tendencia en el corto plazo: altibajos durante 2018
Geografía de la violencia homicida, 2018

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23 Oct Boletin Seguridad y Justicia No. 5: Narcoactividad en Guatemala

Las sustancias psicoactivas clasificadas como ilícitas -como la marihuana, la cocaína y la heroína- están sujetas a controles estrictos en las legislaciones nacionales de los países y en las tres convenciones internacionales vigentes, debido a que -bajo un modelo prohibicionista- son consideradas como peligrosas, altamente adictivas y porque su abuso genera un  grave impacto a nivel social, familiar e individual(1).

A diferencia del tabaco y el alcohol, que son drogas legales bajo modelos regulatorios,  las sustancias ilícitas depresoras, estimulantes o alucinógenas, sus precursores y equipos de producción están controlados por los Estados, y están prohibidas también en general la importación, manufactura, distribución e incluso -como en Guatemala- la posesión de tales sustancias para consumo personal con fines recreativos(2).

La narcoactividad describe todos aquellos comportamientos que están relacionados con el cultivo, manufactura, distribución, venta, posesión y consumo de drogas ilícitas.  

El tráfico, la distribución y la venta de sustancias ilegales son actividades que amenazan la institucionalidad pública, debido a que, al igual que para la comisión de otros delitos, se necesitan crear estructuras paralelas que permean las entidades públicas y privadas para facilitar tales acciones y además legitimar los fondos obtenidos con ellas (lavado de dinero). Guatemala, por su posición geográfica, es una vía utilizada para el tráfico ilícito de drogas, sobre todo de cocaína hacia Estados Unidos(3). Se estima que el 80 por ciento de la cocaína producida en Sudamérica pasa por el istmo centroamericano.

Con relación al consumo, datos del 2005, muestran que en Guatemala el uso de marihuana y cocaína son bajas comparadas con otros países del Continente(4). Lo cual parece que no ha variado en el tiempo. Por ejemplo, un reciente estudio evidenció  que el 7.5 por ciento de los jóvenes ha usado o experimentado con el cannabis; 4.4 por ciento con cocaína; 9.5 por ciento con inhalantes; 2.5 por ciento con crack; y 2.4 por ciento con MDMA (éxtasis) y otras drogas sintéticas(5). El Gobierno de Guatemala prácticamente no destina recursos públicos para conocer a mayor profundidad la realidad sobre el consumo de drogas, reguladas o prohibidas.  

En el marco que regula la narcoactividad en el país, (Ley contra la Narcoactividad, Decreto 48-92 del Congreso de la República) queda establecido que el Estado prohíbe y penaliza, parcial o totalmente, la producción, el tráfico, promoción, así como la posesión para el consumo de drogas. Se asume que el daño producido por la narcoactividad amerita una amplia y fuerte intervención del Estado para controlar, criminalizar y penalizar su producción, distribución y venta(6).

Las penas para estos delitos se distribuyen así:

Tabla 1. Delitos relacionados con la narcoactividad 

Dos aspectos clave destacan de esta Ley: i) la tipificación de la posesión para el consumo, comparado con otros países latinoamericanos en donde hay una tendencia despenalizadora o bien una reducción de las penas(7); y ii) la discrecionalidad que otorga a los jueces para aplicar las sanciones mínimas o máximas, a los cómplices y autores, en virtud de que no existen criterios expresos y predeterminados al respecto.

Las cifras de la narcoactividad en Guatemala

En el período 2009-2018 la mayor parte de las incautaciones de droga ha sido de cocaína (alrededor de 64 mil kg) seguido de metanfetaminas (28 mil kg). Entre 2016-2017 se registró la mayor incautación de cocaína, lo cual es un indicativo de que ha aumentado el tráfico en el país, debido a una mayor producción de esta sustancia en Sudamérica, y no necesariamente resultado de acciones más eficaces por parte de las autoridades(8).

Las estadísticas oficiales muestran que entre 2009-2018 se incautaron 4,605 millones de matas de amapola y 46.6 millones de matas de marihuana. 

Dentro de las estadísticas del sistema de seguridad y justicia sobresalen tres delitos relacionados con la narcoactividad: i) promoción o estímulo a la drogadicción; ii) posesión para el consumo; y iii) comercio, tráfico y almacenamiento ilícito.

Durante el período 2009-2018, la PNC arrestó a un total de 25,502 personas por delitos relacionados con la narcoactividad. Alrededor de 89% fueron hombres.  En 2017 la tasa por cien mil hab. fue de 19

El sistema de justicia 

El delito de posesión para el consumo es el que cuenta con el mayor número de sindicados. El tráfico ilícito cuenta apenas con 42 personas sindicadas. El número anual de sindicados por comercio, tráfico y almacenamiento ilícito no ha variado en los últimos 10 años. Al 31 de julio de 2018, los registros muestran un total de 1,825 personas sindicadas.

El número de acusados durante este período fue de 5,837. Sólo una tercera parte de los sindicados fueron formalmente acusados (47% corresponden a casos de posesión para el consumo; 41% a promoción o estímulo a la drogadicción, y 12% a comercio, tráfico y almacenamiento ilícito).

Entre 2009-2018, el Instituto de Defensa Pública Penal -IDPP- ha prestado servicios de defensa por estos tres delitos a un total de 15,736 personas (64% de los casos son por posesión para el consumo), en su mayoría, hombres (92%). Alrededor del 9% son adolescentes. El mayor número de defendidos de este período se registró durante el período 2016-2017.

El Organismo Judicial -OJ- ha emitido un total de 1,541 sentencias condenatorias entre 2009-2018, para los delitos de i) comercio, tráfico y almacenamiento ilícito; ii) posesión para el consumo, y iii) promoción o estímulo a la drogadicción. El Gráfico 6 muestra el descenso a partir de 2013 en la emisión de sentencias, y un incremento a partir de 2018.

Durante 2018, los departamentos de Guatemala, Escuintla, Suchitepéquez, Sololá y Quetzaltenango tienen las tasas más altas de personas detenidas por los delitos de narcoactividad (promoción o estímulo, posesión para el consumo, y comercio, tráfico y almacenamiento ilícito).

Las incautaciones de amapola durante 2009-2018 se han realizado en San Marcos, pues es el departamento del país en el que se concentra dicha producción. En el caso de la mariguana, la mayor parte de las incautaciones  ha ocurrido en San Marcos, Huehuetenango, Petén, y Chiquimula.  Mientras que el decomiso de cocaína ha estado focalizado en los departamentos de Guatemala, Escuintla, e Izabal, y en menor grado en Petén, Alta Verapaz y Zacapa.

Los territorios en donde operan los traficantes de drogas incluyen Izabal, Alta Verapaz, Petén, Zacapa, y San Marcos(9).

Avances y desafíos en la prevención y reducción de la narcoactividad en Guatemala

Guatemala es un puente para el paso de drogas hacia los Estados Unidos(10). Además, en el país se cultiva amapola para producir heroína en México y marihuana para el consumo local. Como resultado de estas actividades, han proliferado redes criminales, pandillas y narcotraficantes, principalmente en algunos departamentos del país que suelen ser foco de la narcoactividad.

Uno de los cambios legales más significativos de los últimos años contra el crimen relacionado a las drogas ilícitas fue la emisión de la Ley de Extinción de Dominio (Decreto 55-2010) en la cual se establece la extinción de bienes adquiridos con recursos provenientes de actividades relacionadas con la narcoactividad y otros ilícitos. 

En el período analizado, 2009-2018, se observa que los esfuerzos del Estado se han concentrado en vigilar y castigar el delito de posesión de drogas para el consumo, el eslabón más débil de la cadena de narcoactividad, sin atacar sus causas de fondo, provocando que el sistema de seguridad y justicia destine una alta cantidad de recursos a este tema.

La persecución contra quienes se dedican a la producción, el comercio y tráfico ilícito de drogas ha estado orientada a las actividades de erradicación manual de matas de amapola y  marihuana, y a las incautaciones de cocaína y del dinero ligado a esta actividad. 

Durante 2010-2012, últimos años de la administración de Álvaro Colom, se realizó una depuración en las fuerzas policiales, especialmente el personal de las comisarías de Alta Verapaz, Petén y Huehuetenango, quienes estaban sindicados de tener vínculos con los Zetas(11).  Pese a este proceso de depuración, el involucramiento de elementos de la policía en actividades relacionadas con la narcoactividad aún prevalece(12).

El gobierno de Otto Pérez Molina intentó, a través de la conformación de la Comisión Nacional para la Reforma de la Política de Drogas (Acuerdo Gubernativo 396-2013), formular propuestas de políticas públicas enmarcadas en el respeto a los derechos humanos y orientadas a la reducción de la oferta y la demanda, entendiendo el problema como uno de salud pública(13). Este esfuerzo, sin embargo, no llegó a concretarse debido a la coyuntura política de 2015, en el cual la pareja presidencial, sindicada de corrupción,  fue sustituida en el cargo.

La administración de Jimmy Morales se ha enfocado en la tarea de incautación de las drogas que transitan por el país y en la erradicación de amapola y marihuana que se siembra en algunos municipios de San Marcos, Petén, y Totonicapán entre otros.  El estado de sitio en algunos municipios influyó para que en 2017 se incautara una alta cantidad de matas de amapola. Como dato novedoso, en mayo de 2018, la PNC localizó una plantación de coca y un laboratorio para procesarla.

En el combate de la narcoactividad, que es sin duda un fenómeno global y regional, el país continúa ofreciendo las condiciones necesarias para este tipo de actividades ilícitas: impunidad, instituciones de seguridad débiles (Guatemala depende de las capacitaciones y equipo que le brinda el Gobierno de los Estados Unidos por medio de sus agencias especializadas, como INL y la DEA, por sus siglas en inglés)(14), además de personas motivadas a involucrarse en este y otras actividades delictivas, incluyendo aquellas que facilitan la narcoactividad.

Implicaciones para la política pública

Guatemala necesita repensar las políticas de drogas en su conjunto. El enfoque prohibicionista, focalizado en contrarrestar el consumo, el cultivo, la producción, y el tráfico ilícito, hegemónico hasta ahora, no parece estar rindiendo los resultados esperados(15).

A partir de ello se recomienda:

1. Privilegiar un enfoque de salud pública. La evidencia muestra que criminalizar el consumo tiene un impacto alto en el sistema de seguridad y justicia (fuerza policial, hacinamiento en centros carcelarios), sin llegar a impactar en el tráfico y promoción de las drogas. Un enfoque de salud pública, permitiría destinar recursos a la prevención, tratamiento,  rehabilitación, y reinserción social, pero sobre todo descriminalizar el consumo, y tratar a los usuarios de drogas como víctimas y no como criminales.

  2. Establecer nuevos y mejores indicadores para medir el éxito contra las drogas.  La erradicación  de amapola ya sea medida por hectáreas o matas, no debe considerarse una medida del éxito contra el narcotráfico, sobre todo, porque no se erradica sino únicamente se arrancan las matas o se quema la cosecha. Es mejor medir la incautación de marihuana, amapola, cocaína y otras sustancias(16).

El número de personas detenidas por posesión para el consumo tampoco evidencian, por sí mismo, el problema de las drogas en el país.  Es necesario contar con indicadores que muestren la tasa de consumo y la tasa de atención en los servicios de salud pública, entre otros.

También es importante llevar un control sobre la desarticulación de grupos criminales relacionados con la narcoactividad; los homicidios relacionados con la narcoactividad; la transformación de los territorios en donde prevalecen los cultivos; y la inversión del Estado para la prevención y el combate del narcotráfico.

3. Revisar el marco legal vigente. Las penas deben ser proporcionales al delito. Actualmente el sistema de seguridad y justicia destina la mayoría de recursos en la lucha contra las drogas, a perseguir el delito por posesión para el consumo, provocando hacinamiento en las cárceles y saturando los servicios de persecución penal, defensa pública y demás órganos jurisdiccionales.

La persecución penal debería estar orientada a la desarticulación de los narcos, y de las redes que facilitan el tránsito y producción en el país, y no hacia los usuarios de drogas. La despenalización del consumo y el uso de sanciones que estén orientadas a disuadir y evitar la reincidencia (multas y/o tratamiento para la rehabilitación, por ejemplo) pueden tener un mejor efecto en los usuarios, y reducir los delitos relacionados con el narcotráfico y el crimen organizado. 

Asimismo, es importante retomar la recomendación de la Comisión de  reformar el artículo 47 de la Ley contra la narcoactividad, que permita incluir dentro de los beneficiarios de la extinción de dominio, a las instituciones que desarrollan acciones de prevención y rehabilitación(17).

4. Implementar programas de prevención en tres áreas: i) cultivo; ii) tráfico y iii) consumo. El cultivo de amapola es una actividad que retribuye económicamente a las personas que se dedican a ella. La estrategia de erradicación debe ir acompañada de la implementación de programas alternativos para el trabajo y subsistencia orientados a mejorar las condiciones de vida de los pobladores. Ello implica involucrar a los gobiernos locales y líderes de las comunidades(18).

Para prevenir el tráfico ilícito de drogas es importante mejorar los controles en las fronteras para evitar el paso de drogas, pero también de armas y personas; brindar oportunidades de empleo, educación e inclusión social para los jóvenes; y, focalizar los recursos en la persecución de aquellos involucrados en el tránsito y promoción del uso de drogas.

El énfasis en la prevención del consumo de drogas debe ser durante la adolescencia. La evidencia señala que es en este grupo de edad en donde existe mayor riesgo.  Las campañas de información, el involucramiento de los padres de familia, la escuela y la comunidad son aspectos clave. El Estado debe garantizar los servicios necesarios para la rehabilitación y reinserción social, basado en un enfoque de reducción de daños y atención a  la salud de quienes consumen y abusan de las drogas.

Es necesario que la Comisión contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas, asuma su rol de diseñar e implementar las políticas públicas de prevención de los delitos de narcoactividad, basados en la evidencia disponible.

Finalmente, la prevención -que no la guerra o el combate- se puede lograr sin exacerbar la violencia, si se enfoca en desmantelar las estructuras de corrupción del Estado y en limitar el espacio para el lavado de activos y capitales.

 

Esta publicación fue posible gracias al generoso apoyo de Open Society Foundations -OSF-

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Notas al pie

1     OMS, 2004. Neurociencia del uso y dependencia de sustancias psicoactivas.
2  Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Narcóticos y Psicotrópicos, 1988.
3   UNODC, 2017. World Drug Report 2017.
4      CICAD, 2011
Encuesta Nacional sobre Uso, Abuso y Prevalencia del Consumo de Drogas en el Nivel Medio de Educación, 2016
6 Informe de la Comisión para Reforma Política de las drogas, 2015
 Ibídem
8   INCSR,2017
9    Espach et al., 2014
10    Se estima que cada año se introducen de contrabando 1.000 toneladas de cocaína en todo el país (INL, 2017:173)
11     https://www.publinews.gt/gt/noticias/2017/06/27/estructuras-del-crimen-organizado-necesitan-agentes-del-estado-operar-segun-experto.html
12    http://www.salanegra.elfaro.net/es/201409/cronicas/15874/Las-lecciones-que-nos-dej%C3%B3-la-masacre-de-Salcaj%C3%A1.htm
13    Acuerdo publicado en el Diario de Centroamérica el 1 de octubre de 2013, pp. 2-3
14     Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs (INL) y Drug Enforcement Administration (DEA)
15 OEA, 2013
16   El cannabis no es considerado nocivo como otras drogas,  en los EE.UU. es legal su consumo recreativo y para uso médico
17   Comisión para la Reforma Política de la Drogas, 2014: 84
18   De acuerdo con Espinoza (2017) la implementación exitosa de programas alternativos deber ser estudiada con mayor detalle, pues en algunos países se ha producido un desplazamiento y el surgimiento de nuevas áreas de cultivo.

Referencias consultadas

Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (2011). Informe del uso de drogas en las Américas 2011.  Washington: OEA
Comisión para Reforma Política de las drogas (2015). Informe analítico sobre el problema de las drogas en Guatemala. Documento inédito. Disponible en https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/…/Guatemala.pdf
Decreto 48-92 del Congreso de la República Ley contra la Narcoactividad. Guatemala
Espach, Ralph et al (2011). Organizaciones criminales y tráfico ilícito en las comunidades fronterizas de Guatemala. Alexandria: Center for Naval Analyses.
International Narcotics Control Strategy Report. (2017)  Drug and chemical control, Vol. 1.  United States Department of State
Encuesta nacional sobre uso, abuso y prevalencia del consumo de drogas del nivel medio de educación. Guatemala: [s.n.]; 2014.
Espinoza, C. (2017) La amapola es un billete maldito. Publicado en Plaza Pública https://www.plazapublica.com.gt/content/la-amapola-es-un-billete-maldito
Flom, H. (2018). Política, policía y violencia: La regulación del Narcotráfico en el Cono Sur. Revista de Estudios en Seguridad Internacional, 04(01).
Garay, L.; De León, I. & Salcedo, E. (2010). Guatemala, México y Colombia: Los retos de la expansión del narcotráfico en el nuevo milenio. Método Working Papers, (65).
Organización de Estados Americanos. (2013) El informe de drogas de la Organización de Estados Americanos: 16 meses de debates y consensos. Washington: OEA
Organización de Naciones Unidas. (1988). Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Narcóticos y Psicotrópicos.  Viena: ONU
Organización Mundial de la Salud. ( 2004). Neurociencia del uso y dependencia de sustancias psicoactivas. [Neurosciences: Use and Dependence of Psychoactive Substances]. Genebra: WHO.
Rosen, J. & Zepeda, R. (2015). La guerra contra el narcotráfico en México: una guerra perdida. Revista Reflexiones, 94(1).
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Villegas, C. (2014). La economía ilícita del narcotráfico en centroamérica. Análisis del mercado de la cocaína y las respuestas políticas de los estados. Anuario de Estudios Centroamericanos, 40.

 

 

 

 

 

 

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