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27 Jul Guatemala: It is NOT a “safe third country”

By Carlos A. Mendoza, Observatory on Violence *

It is true that Guatemala has managed to reduce its homicide rate in the last ten years by more than 50 percent. However, the country is still among the most violent places on Earth.

Recently, the agency of the United Nations Organization specialized on drugs and crime (UNODC), has published its compilation of homicide figures worldwide, being the most recent data from 2017.

Out of 204 countries for which UNODC has annual data, the average of homicide rates per 100 thousand inhabitants places Guatemala as the NINTH most violent country in the world, in the 21st century, so far.

TOP 10 of the most violent countries in the World, 2000-2017 (UNODC, 2019).

Source: Homicide Data Set 2019 at https://dataunodc.un.org/GSH_app

The TOP10 of the most violent countries in the world is the following: First El Salvador (average annual rate of 63) and second Honduras (59), both neighboring countries. Jamaica ranks third (47) and is followed by two South American countries: Venezuela (45) and Colombia (41). The sixth place corresponds to the Virgin Islands, territory under the jurisdiction of the United States of America in the Caribbean (38). There is a tie in seventh place between two African nations: South Africa and Lesotho (37). Then, Guatemala appears in the ninth place with an average annual rate of 35 homicides per 100 thousand inhabitants in the last 18 years of available data for international comparison, that is, from 2000 to 2017. In tenth position is Belize (32).

Guatemala, in fact, has moved positively in the world rankings. After an 85% increase in violence between 2000-2009, this negative trend not only did stop in 2010, but an uninterrupted decline began. It has also continued during the last two years 2018-2019, which were not accounted for in the UNODC’s report (2019).

Source: monthly data on homicides from the National Police (PNC).

Despite such an impressive decline in violence, which has also occurred in Honduras and El Salvador (with some disturbing ups and downs), Guatemala is still among the most violent countries in the world, in the middle of the most violent region, as reflected very well in the map prepared by UNODC.

Source: Map of homicide in countries worldwide https://dataunodc.un.org/GSH_app

Guatemala can NOT be considered a “safe third country” for those who escape violence from their own countries, awaiting asylum in the United States of America. Additionally, it is not a safe country under other socioeconomic, demographic or political criteria.

*Carlos A. Mendoza is a senior researcher at Diálogos, Guatemala City. @camendoza72

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25 Jun Medición de violencia homicida en Guatemala: coincidencias y contradicciones entre las fuentes de datos

NOTAS METODOLÓGICAS No.1-2019 por Carlos A. Mendoza

En este número se abordan las diferencias más importantes en las mediciones de violencia homicida según las tres principales fuentes guatemaltecas: el Instituto Nacional de Estadística (INE), la Policía Nacional Civil (PNC) y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF). El ejercicio comparativo se hace con los datos disponibles para los años 2017-2018.

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Instituto Nacional de Estadística (INE)

El INE recopila y publica anualmente las estadísticas vitales del país: nacimientos, defunciones, matrimonios y divorcios.  En el caso de las defunciones, el INE utiliza la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud, Décima Revisión (CIE-10). Los siguientes códigos nos permiten identificar los casos de violencia homicida (causa externa de muerte, agresión):

Agresiones (X85–Y09)

X85 Agresión con drogas, medicamentos y sustancias biológicas
X86 Agresión con sustancia corrosiva
X87 Agresión con plaguicidas
X88 Agresión con gases y vapores
X89 Agresión con otros productos químicos y sustancias nocivas especificadas
X90 Agresión con productos químicos y sustancias nocivas no especificadas
X91 Agresión por ahorcamiento, estrangulamiento y sofocación
X92 Agresión por ahogamiento y sumersión
X93 Agresión con disparo de arma corta
X94 Agresión con disparo de rifle, escopeta y arma larga
X95 Agresión con disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas
X96 Agresión con material explosivo
X97 Agresión con humo, fuego y llamas
X98 Agresión con vapor de agua, vapores y objetos calientes
X99 Agresión con objeto cortante
Y00 Agresión con objeto romo o sin filo
Y01 Agresión por empujón desde un lugar elevado
Y02 Agresión por empujar o colocar a la víctima delante de objeto en movimiento
Y03 Agresión por colisión de vehículo de motor
Y04 Agresión con fuerza corporal
Y05 Agresión sexual con fuerza corporal
Y06 Negligencia y abandono
Y07 Otros maltratos
Y08 Agresión por otros medios especificados
Y09 Agresión por medios no especificados

Con base a dichos códigos, se puede establecer que en el año 2017 hubo un total de 3,739 víctimas fatales de agresiones. De esas, 2,994 (79%), fueron muertes provocadas por “agresión con disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas” (X95). De las muertes por arma de fuego, el 88 por ciento fueron víctimas hombres y el restante 12 por ciento mujeres. El INE utiliza en su base de datos hasta tres dígitos para cada código, lo cual permite conocer con gran detalle particularidades del crimen. Por ejemplo, podemos saber que en 2017 hubo 219 casos de muertes por agresión con objeto cortante en un lugar no especificado (X999). Esto representó el 6% de todos los casos de muerte por agresión.

La base de datos de defunciones permite dimensionar las muertes por agresión en relación con el resto de las causas de muerte. Por ejemplo, en 2017 las agresiones representaron el 4.6% del total de causas (81,726 defunciones). Al mismo tiempo se pueden comparar con otras causas de muerte, como las neumonías que mataron a 6,840 personas, o los infartos que causaron 5,524 defunciones ese año. 

La serie histórica de las estadísticas vitales del INE está disponible desde 1986, en formato electrónico. Antes de la existencia del actual Registro Nacional de las Personas (RENAP), creado en 2005, las certificaciones de defunciones eran responsabilidad de los registros civiles de cada municipalidad, por lo que posiblemente la calidad del dato era menor en esa época. Lo cierto es que dichas estadísticas son comparables con los datos históricos de la Policía. Las estadísticas vitales correspondientes al 2018 aún no están disponibles.

Policía Nacional Civil (PNC)

La PNC registra los hechos delictivos que ocurren en todo el territorio nacional.  Los mismos incluyen seis grandes categorías: homicidios, lesiones, delitos contra el patrimonio, contra la libertad, extorsión y chantaje, y otros delitos. En el caso de homicidios, los datos agregados a nivel municipal están disponibles de manera electrónica desde el 2001. Se distinguen seis tipos de homicidios: por arma de fuego, por arma blanca, por arma contundente, por artefacto explosivo, por estrangulamiento, y por linchamiento.

La Policía no utiliza los códigos del CIE-10. Sin embargo, para los años en los cuales hay datos comparables, los registros policiales muestran siempre un mayor nivel de violencia homicida que los registros de defunciones por agresión de las estadísticas vitales. Por ejemplo, en 2017 la Policía reportó un total de 4,410 homicidios, en contraste con los 3, 739 del INE. Es una diferencia del 15%. ¿A qué se debe esto?

Sabemos que la PNC genera su dato en la escena del crimen. Mientras que las estadísticas vitales son la recopilación que hace el INE a partir de los informes de defunción. En estos se consignan los datos de la defunción, como lugar, fecha y hora, incluyéndose sus causas (hasta cuatro, de la A a la D), pero estas causas se refieren a “enfermedad o estado patológico que produjo la muerte directamente”, según se establece en instrucciones del “Informe de Defunción”, documento a partir del cual se genera el “Certificado de Defunción”. También se aclara que las cuatro causas son llamadas “antecedentes” porque son “estados morbosos que produjeron la causa inmediata, mencionándose en último lugar la causa básica”.

Ejemplo del Informe de Defunción

Fuente: INE (2014). República de Guatemala: estadísticas Vitales 2013, p. 60

Nótese arriba la instrucción para la casilla No. 30: “ESPECIFIQUE CÓMO FUE: Este apartado será para especificar la naturaleza de la muerte. Anote en dicha casilla el código de estas causas particulares. Estos datos no prejuzgan sobre la calificación del hecho que en definitiva hicieren los tribunales, es únicamente para fines estadísticos.”

Ejemplo del Certificado de Defunción que extiende el RENAP

Puede ocurrir, entonces, que dada la complejidad del concepto “causa” y aunque quien certifica o informa sobre la defunción pueda ser un médico, paramédico o una autoridad, siempre puede crear confusión el hecho que en la casilla No. 12 ya se estableció la causa inmediata de la muerte. Por lo tanto, la respuesta que se tendería a marcar para evitar mayores problemas, como seguimiento de una investigación criminal, sería la opción 9 de la casilla No. 30, es decir, naturaleza de la muerte “NO determinada”. De hecho, sólo en el 59 por ciento del total de defunciones de 2017 fue un médico quien firmó el informe, mientras que en el 40% de los casos se ignora quién lo hizo. Por ello, no sorprende que en el 42% del total de defunciones de ese año la causa haya sido “otras causas”. En ese porcentaje, seguramente, están incluidas las muertes no tomadas como homicidios, pero que sí lo fueron según la Policía. Esto también está relacionado con el hecho que solamente un 42% de los fallecidos tuvieron asistencia médica, mientras que el 49% no tuvo asistencia alguna a la hora de morir.   

Instituto Nacional de Ciencia Forenses (INACIF)

El INACIF fue creado en 2006. Su estadística es de procedimientos, por ello reporta el número de necropsias realizadas. Distingue dos tipos de causas de muerte: las “asociadas a hechos criminales -en investigación-” y las “asociadas a accidentes de tránsito, enfermedad común y sus complicaciones, intoxicaciones y causas en estudio”. Las comparables con los homicidios de PNC son las primeras, y se subdividen en las siguientes ocho categorías: 

  1. asfixia por compresión toraco abdominal
  2. asfixia por estrangulación
  3. asfixia por sofocación
  4. asfixia por sumersión
  5. asfixia por suspensión -ahorcadura-
  6. heridas producidas por arma blanca
  7. heridas producidas por proyectil de arma de fuego
  8. seccionamiento corporal (decapitación y/o desmembramiento) 

Por política interna, el INACIF no distingue entre homicidios, suicidios y accidentes cuando existe la posibilidad de que la muerte esté asociada a un hecho criminal. Aunque tampoco lo hace por no asistir a la escena del crimen, por lo que depende el Ministerio Público para conocer el contexto donde ocurrió el hecho violento. Por ello, incluye en su estadística casos que muy probablemente fueron suicidios, como los que clasifica en la categoría: “asfixia por suspensión -ahorcadura-”.

 En 2017, por ejemplo, el INACIF reportó un total de 423 de esos casos, mientras que la Policía registró 277 asfixias en general, consideradas como suicidio, y el INE reportó 218 muertes por “lesión autoinfligida intencionalmente por ahorcamiento, estrangulamiento o sofocación” (código X70). En contraste, en las estadísticas vitales del INE sí se especifican las muertes debido a una “agresión por ahorcamiento, estrangulamiento y sofocación” (código X91). En total, se reportaron 156 homicidios de este tipo. Si se suman los códigos X70 y X91 se llega a 374 muertes (88% del total INACIF para esa categoría). Adicionalmente, el código W76 se utiliza para “otros estrangulamientos y ahorcamientos accidentales” y las estadísticas vitales dan cuenta de 331 muertes de este tipo.  Por lo tanto, el INE reporta 705 casos totales por ahorcamiento, de lo cuales llegaron al INACIF únicamente el 60 por ciento. La siguiente tabla muestra las tres estadísticas relacionadas con muertes por asfixia por suspensión -ahorcadura-, en el año 2017. 

Comparación: casos de muerte debido a asfixia por suspensión -ahorcadura- en 2017 según fuentes

TIPOINACIF
necropsias
PNC
hechos delictivos
INE
CIE-10
Asfixia por suspensión *423

Homicidios**
221156
Suicidios***
277218
Accidentes

331
TOTAL423498705

* INACIF incluye homicidios, suicidios y accidentes (se califican como causas asociadas a hechos criminales). ** PNC en homicidios sólo tiene una categoría denominada “estrangulamiento”, sin distinguir entre los tipos de asfixia (por lo tanto, no se sabe con certeza si incluye o no los “homicidios por ahorcadura”). INACIF tiene otra categoría de estrangulamiento donde se sumarían otros 191 casos en 2017, que sería comparable con PNC. Es la única categoría en la cual la Policía no reporta ningún lesionado. *** PNC en suicidios sólo tiene categoría de “asfixia” sin especificar el tipo. Otras formas de suicidios son por arma blanca, por arma de fuego, por intoxicación (5 formas), por politraumatismo y por causa ignorada.

En la clasificación de causas de muerte, el INACIF utiliza el CIE-10 pero parece estar haciéndolo de manera errónea. Por ejemplo, en el informe de necropsias realizadas en 2017, da cuenta de un total de 5,384 cuya causa de muerte fue asociada a hechos criminales. De ellas, se reportaron 3,884 como muertes provocadas por heridas de proyectil de arma de fuego. Es decir que uno esperaría que las mismas fueran codificadas como X93-X95. Sin embargo, cuando se revisa el informe anual 2017 de “causa de muerte según grupo quinquenal de edad y sexo” se observa que a las muertes provocadas por “heridas producidas por proyectil de arma de fuego” se les asigna el código W34. Según el manual internacional, dicho código corresponde a “disparo de otras armas de fuego, y las no especificadas”, pero el mismo se encuentra entre la subcategoría de accidentes, no de agresiones. Lo mismo ocurrió en el año 2018, cuando hubo un total de 3,487 muertes por arma de fuego codificadas como W34. Para 2017, el INE reportó un total de 730 muertes utilizando ese código (629 hombres y 101 mujeres).

En contraste, las 412 muertes provocadas por “heridas producidas por arma blanca” en 2018 sí fueron codificadas como X99, código que corresponde a la “agresión con objeto cortante” según el manual CIE-10. Para ese año la PNC reportó un total de 376 homicidios por arma de blanca. El INE aún no ha publicado las estadísticas vitales del 2018, pero en las del 2017 el INE reportó lo que se resume en la siguiente tabla y lo cual debe ser comparado con lo registrado por INACIF y PNC, esto es, 469 y 463, respectivamente:

código CIE-10HombreMujerTotal
X9908614
X991112
X994281644
X995617
X997011
X99819524
X99918534219
Total24764311

Fuente: INE, estadísticas vitales 2017.

Caso comparativo: muertes por arma de fuego, 2017

Las muertes violentas por arma de fuego son de especial interés, porque representan 8 de cada 10 homicidios que ocurren en Guatemala. Para el año 2017, como ya se mencionó arriba, el INACIF reportó 3,884 necropsias en las cuales identificó como causa de muerte las heridas provocadas por proyectil de arma de fuego (3 mil 404 de hombres y 479 de mujeres, más un caso de sexo indeterminado). Para ese mismo año, la PNC registró 3,431 homicidios por arma de fuego (3,008 de hombres y 423 de mujeres). Adicionalmente, la PNC reportó 40 suicidios por arma de fuego (36 hombres y 4 mujeres). Estas son las cifras que deben contrastarse con las estadísticas vitales del INE, de la siguiente manera:

Muertes debido a heridas por arma de fuego en 2017 según fuentes

TIPOINACIF
necropsias
PNC
hechos delictivos
INE
CIE-10
Necropsias*3,884

Homicidios**
3,0082,944
Suicidios***
4029
Accidentes****

730
Eventos de intención
no determinada*****


0
TOTAL3,8843,0483,703

* INACIF: necropsias cuyas causas podrían estar asociadas a hechos criminales. **INE: estadísticas vitales según códigos X93-X95 del CIE-10. ***INE: estadísticas vitales según códigos X72-X74 del CIE-10. ****INE: estadísticas vitales según códigos W32-W34 del CIE-10. *****INE: estadísticas vitales según códigos Y22-Y24 del CIE-10. Estos últimos son los casos en los cuales no se puede saber con certeza si fueron homicidios, suicidios o accidentes.  

Como puede observarse, la cifra de homicidios según la PNC y el INE es muy similar, pues la diferencia es de tan sólo 64 casos, es decir, un 2% respecto a la cifra de la PNC. Mientras que la cifra total del INE (homicidios + suicidios + accidentes) es más cercana a la reportada por el INACIF: 181 casos menos, es decir, casi un 5% -en contraste con PNC que difiere en 836 casos, es decir, un 22%-. Se puede verificar con datos del INE que esa diferencia entre PNC e INACIF se debe a que la Policía no actualiza su contabilidad de muertos y heridos en la escena del crimen. Muchos de los que fallecen en hospitales fueron registrados por INACIF al hacerles la necropsia que manda la ley, pero seguramente quedaron como heridos o lesionados en estadísticas policiales. Esto se puede ver en desagregación de la tabla de homicidios (X93-X95) del INE, a continuación: 

  Sitio de ocurrenciaHombreMujerTotal
Hospital público56575640
Hospital privado20222
Centro de salud16016
Seguro social801393
Vía pública650100750
Domicilio13624160
Otro15721178
Ignorado9531321,085
Total2,5773672,944

Fuente: INE, estadísticas vitales 2017.

En un análisis comparativo de ocho meses (enero-agosto de 2018) entre las cifras de la PNC y del INACIF, se logró determinar que la diferencia entre ambas fuentes se podía explicar fácilmente, hasta en un 90 por ciento, debido a las muertes que ocurrieron en los hospitales. De ello se concluye que una quinta parte (20%) de los heridos en la escena del crimen mueren con posterioridad. Eso hace que el número de homicidios, según la PNC, pueda incrementarse en hasta 25 por ciento, según la estadìstica del INACIF. Esta es la principal causa de la diferencia entre las tasas que se calculan para cada una de las fuentes.  

Conclusión

La comprensión del fenómeno de la violencia requiere mejorar la calidad de los datos, para así obtener información útil para el análisis. Este último es vital para mejorar las políticas públicas de prevención y para la reducción de la tasa de homicidios. Los registros administrativos deben ser acompañados de encuestas periódicas especializadas, como la de percepción y victimización. En este sentido, todos los investigadores sobre problemas de seguridad y justicia en Guatemala están a la espera de que el Ministerio de Gobernación publique los resultados y libere los datos de la primera encuesta nacional de percepción de la seguridad pública y victimización realizada recientemente -ENPEVI 2018-. 

Para lograr una adecuada homologación de los datos entre las diversas fuentes, el Instituto Nacional de Estadística (INE) debe asumir el liderazgo por mandato legal. Uno de los primeros pasos es asumir el compromiso de utilizar los lineamientos del Protocolo de Bogotá para la mejora de la calidad de los datos sobre víctimas, victimarios y cada uno de los hechos de violencia homicida que ocurran en el país. Luego, se debe asumir la clasificación internacional de delitos con fines estadísticos propuesta por las Naciones Unidas (UNODC) en 2015. Finalmente, todas las entidades deberían estar en la capacidad de utilizar correctamente los códigos del catálogo CIE-10 (publicado en 1998).

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21 Abr Tendencia en el corto plazo: altibajos durante 2018

Si bien es cierto que en 2018 se logró el mayor descenso en la tasa de homicidios en los últimos 9 años -un 14% menos-, también es cierto que se podría haber disminuido aún más si no se hubiesen dado dos ascensos prolongados durante el año. El indicador de la tendencia de corto plazo (necropsias diarias del INACIF acumuladas en 30 días) había logrado llegar a un mínimo histórico el 21 de febrero de 2018, pero cinco días después, el recién nombrado Ministro de Gobernación (MINGOB, Enrique Degenhart, quien asumió el 26 de enero de 2018) decidió relevar a la cúpula de la Policía responsable de semejante éxito. A partir de ese momento, la violencia subió 32% en los próximos 70 días. Después de un mes de descenso, nuevamente se detectó una tendencia al alza que duró 90 días, aunque la magnitud del cambio fue la misma. Luego hubo otro mes de descenso y el año concluyó con un indicador de corto plazo prácticamente igual al registrado cuando se inició el año. Es decir que lo ganado durante el año (3 descensos) fue compensado por las pérdidas (3 incrementos -el primero fue al inicio del año, justo antes del cambio en la dirección del MINGOB-).[1] No obstante, durante los 365 días del año se estuvo básicamente por debajo de la tendencia de corto plazo de 2017. Por eso el resultado positivo cuando se comparan los dos años entre sí. Este análisis se suele realizar con datos del INACIF, por la oportuna disponibilidad de estos, pero se sostiene con datos diarios de la PNC que se obtuvieron con posterioridad, debido a la alta correlación entre ambas fuentes.

Tendencia de corto plazo INACIF y PNC, 2017 vs 2018.


Tendencia de INACIF 2017 vs 2018

Tendencias de INACIF vs PNC, 2017-2018

 Fuente: elaboración propia utilizando datos de INACIF y de PNC.


[1] El ascenso de violencia que duró 90 días se detuvo unos días antes que el entonces viceministro de seguridad, Kamilo Rivera, fuera acusado por su supuesto involucramiento en ejecuciones extrajudiciales del pasado (2005). Desde el 29 de octubre de 2018 el exfuncionario se encuentra prófugo de la justicia. El MINGOB nombró a un nuevo viceministro hasta el 28 de noviembre de 2018. Durante esos días 30 días sin autoridad a cargo del viceministerio de seguridad, el indicador de corto plazo de la violencia homicida descendió de 433 a 378 necropsias, es decir, un 15% menos. Esto plantea interesantes preguntas sobre la vinculación entre las acciones y las omisiones por parte de las autoridades encargadas de la seguridad ciudadana y el comportamiento de los indicadores de violencia homicida, ya sean estos de corto o largo plazo.

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21 Abr Geografía de la violencia homicida, 2018

Cuando examinamos los 22 departamentos de la República de Guatemala, desagregando datos por sexo de las víctimas, encontramos que en tres de ellos la tasa de violencia homicida contra las mujeres es mayor de 10 por 100 mil (Guatemala, Jalapa e Izabal, aunque Zacapa está justo en 10), mientras que, para el caso de los hombres, sólo hay cuatro departamentos donde la tasa no supera los dos dígitos (Quiché, Totonicapán, Sololá y Huehuetenango).

Fuente: elaboración propia con base a datos de PNC.  

No obstante, cuando vemos dónde subió la violencia homicida de un año al otro, concluimos que en el caso de las mujeres aumentó en 10 de los 22 departamentos, mientras que en el caso de los hombres sólo aumentó en 4 de los 22.

Nota: color rojo es donde subió la tasa en 2018. Fuente: elaboración propia con base a datos de PNC.  

Cuando bajamos al nivel municipal podemos ver con mayor precisión dónde se ubican las tasas de violencia homicida más altas, usando ahora como referencia la tasa nacional para mujeres (6.4 por 100 mil) y hombres (39.1 por 100 mil), respectivamente.

Nota: en ambos mapas se usa como otro punto de quiebre la tasa de 10 por 100 mil, para distinguir municipios pacíficos de violentos. En el caso de las mujeres se usó también la tasa nacional conjunta (22.4) y en el caso de los hombres la máxima tasa departamental observada (107). Fuente: elaboración propia con datos de PNC.

Dado que explica hasta el 80% de todos los homicidios, es importante visualizar dónde ocurre la violencia armada, tanto la que deja víctimas fatales (3,100 muertes) como la que deja una similar cantidad de personas heridas (2,665 lesionados).

Nota: en estos mapas se utiliza como punto de quiebre la tasa nacional conjunta (ambos sexos): 17.9 para homicidios y 15.4 para lesionados por proyectiles de arma de fuego. Fuente: elaboración propia con datos PNC.

Como todos los años para los cuales contamos con datos municipales, se observa con claridad que es en el corredor de municipios que conecta el Mar Caribe con el Océano Pacífico, en la zona oriental del país, donde se encuentran las tasas más altas para ambos sexos, especialmente cuando se visualizan sólo aquellas víctimas heridas o muertas con arma de fuego. También es eso cierto en el norteño departamento del Petén. Mientras tanto, en los municipios del Altiplano Occidental se encuentran los lugares más pacíficos, incluso bajo estándares internacionales, es decir, con tasas menores a 10 por cada 100 mil habitantes. Las excepciones suelen ser municipios ubicados en los pasos fronterizos con México, en el sur de San Marcos y en Huehuetenango. Adicionalmente, en el occidente guatemalteco todos los años se registran al menos unos 70 municipios con cero homicidios. De hecho, en 2018 fueron 79 municipios, mientras que en 2017 eran 76 los totalmente pacíficos (43 de estos lo fueron ambos años). En el oriente, el único municipio que logró esa proeza en 2018 fue San Juan Tecuaco, en el departamento de Santa Rosa (ni siquiera tuvo heridos por arma de fuego).  

En el anexo del presente informe anual (formato MS-Excel) se presenta el ranking de la violencia homicida, en el cual se ordenan los municipios según su tasa anual correspondiente al 2018, en comparación con lo ocurrido en 2017, y son agrupados de acuerdo con su tamaño poblacional. Se incluyen las cantidades anuales de homicidios, tanto de hombres como de mujeres, las respectivas poblaciones proyectadas por el INE, y las tasas calculadas. Para replicar el análisis de este informe se sugiere descargar los datos mensuales que el Observatorio de la Violencia de Diálogos libera en su sitio web: www.dialogos.org.gt

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05 Dic POLICY BRIEF No. 3 Corrupción en el Triángulo Norte de Centro América

Resumen. La corrupción involucra diferentes prácticas que tienen generalmente un motivo económico. Los países del Triángulo Norte han tratado de combatir este fenómeno a través de la promulgación de leyes que promueven la transparencia y otras que criminalizan prácticas relacionadas con la administración pública que antes eran consideradas como normales. Una estrategia integral que involucre a todos los actores sociales puede resultar más efectiva para reducir y prevenir la corrupción.

La corrupción es el abuso del cargo público o corporativo para beneficio propio1. Existen tres categorías de corrupción: incidental (individual), instrumental (servicio público) y sistémica. Esta última se caracteriza por que la sociedad ha normalizado y aceptado la corrupción, lo cual afecta las instituciones e influencia el comportamiento individual en todos los niveles del sistema económico y sociopolítico.  Esto a su vez provoca una baja participación política, un crecimiento económico bajo y desigual, una sociedad civil débil, y la ausencia de mecanismos institucionales para combatir la corrupción2.

La literatura también distingue entre i) gran corrupción, también llamada corrupción sistémica,  que son actos cometidos por altos mandos gubernamentales y que afectan el funcionamiento del Estado, porque se reduce la calidad y cantidad de los servicios prestados; ii) corrupción menor, que refiere al comportamiento de los ciudadanos comunes que tratan de acceder, desviándose de la norma, a bienes o servicios en lugares como hospitales, escuelas, y otras instituciones; iii) corrupción política, que es el abuso de quienes toman las decisiones políticas para mantener su estatus3.

La mayoría de las personas entiende que la corrupción es un hecho de la vida en todas partes (y en algunos lugares, incluso una forma de vida). Lo dan por sentado, ya sea que lo hagan o no, o quieran hacer algo al respecto. Hoy día hay una tendencia a llamar corrupción a muchos actos, pero en general, no hay un delito que utilice este término en específico.

La corrupción engloba una serie de comportamientos que, en los casos de Guatemala y Honduras4, están contenidos en las Leyes contra la corrupción. Aunque en Honduras los tipos penales constituyen una lista bastante extensa, existen varias similitudes con los de Guatemala5.  En ambos países, la mayoría de estos delitos conlleva como penas, la inhabilitación especial de la persona que sea declarada culpable, y tiempo de reclusión, que en caso de ser funcionario público se incrementa.

Los factores que motivan la corrupción

 Las prácticas de corrupción, especialmente las que son cometidas por altos mandos gubernamentales y políticos, tienen una motivación económica, y son facilitadas por los altos niveles de impunidad existentes. La corrupción puede explicarse a través de tres perspectivas:

Racionalidad. El individuo es un actor racional que analiza los costos y beneficios de su conducta, y a partir de esto toma la decisión de involucrarse en actividades relacionadas con la corrupción. Esto implica que existe una disposición natural a desviarse de las normas sociales, y el sujeto busca analizar únicamente si le resulta conveniente o no hacerlo, dependiendo de la viabilidad de ser descubierto y sancionado;

Normas y valores. Existen elementos de la sociedad o la comunidad que determinan la corrupción. Dentro de la sociedad o grupo en que el individuo se desenvuelve se ha aceptado como normal la corrupción y se asume como práctica usual en las relaciones con el sector público, a tal punto que la condena social es mínima; y

 Estructura social. Las condiciones estructurales determinan la creación de redes de corrupción. El marco legal es débil y poco favorable para la aplicación de sanciones de los delitos de corrupción; existe además un ambiente político favorable y un sistema burocrático que facilita la corrupción, pues los casos por lo general quedan impunes.

Cuando tantos factores en diferentes niveles parecen contribuir a la corrupción, una pregunta obvia es qué es lo que realmente incide en este comportamiento. Los factores sociales, económicos,   políticos, u organizacionales, e individuales que han sido señalados como posibles causas de corrupción y fraude público son: a) los valores y las normas de los políticos y funcionarios públicos; b) la falta de compromiso con la integridad pública del liderazgo; c) la falta de control y supervisión; d) la relación entre el sector público y privado; y, e) la creciente fuerza del crimen organizado6.

En general, la corrupción provoca un círculo vicioso en donde la economía se ve afectada, aumentando la desigualdad, facilitando el surgimiento y fortalecimiento de redes criminales, socavando los sistemas de justicia, provocando a su vez un cambio en las normas y valores de la ciudadanía que aprende a ver la corrupción como un hecho normal dentro de su grupo social, provocando un impacto negativo en el sistema político vía financiamiento electoral y clientelismo político.

Combate a la corrupción: enfoques y resultados

Como medida para reducir la corrupción los países del Triángulo Norte han emitido una serie de leyes para regular una diversidad de conductas, sobre todo aquellas relacionadas con la transparencia el ejercicio de la administración pública. Los tres países cuentan también con leyes de acceso a la información pública, y portales de compras públicas, los cuales, pese a sus limitaciones, permiten a la sociedad civil organizada, y a la prensa, realizar auditoría social. Honduras y Guatemala tienen leyes específicas para combatir la corrupción.

En Guatemala, en 2007 inició a operar la Comisión Internacional Contra la Impunidad -CICIG-7, que a través de sus investigaciones visibilizó que los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad -CIACS- se involucran en la administración gubernamental con el fin de procurarse impunidad. Esto, aunado a la Ley contra la corrupción emitida en 2012, que criminaliza varias prácticas antes permitidas, lleva a la CICIG a investigar casos de corrupción en los que se han visto involucrados mandos medios y altos del gobierno.  En 2016, estableció la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad de Honduras -MACCIH8– mediante la cual se han investigado casos de corrupción en las altas esferas gubernamentales. El Salvador no cuenta con este tipo de apoyo internacional, sin embargo, la sociedad ha hecho un uso efectivo de la Ley de acceso a la información pública, mediante la cual se han podido identificar casos de corrupción, entre los que sobresale el enriquecimiento ilícito de dos expresidentes.

El procesamiento de altas autoridades en los tres países ha colocado el tema de la corrupción en la palestra pública. Los esfuerzos se han centrado en emitir leyes que castiguen este tipo de conducta delictiva. Sin embargo, la cantidad de personas sindicadas, y la diversidad de recursos jurídicos con que cuentan para enfrentar el sistema de justicia, sobre todo en el caso de Guatemala, ha provocado que los casos avancen de forma lenta.

En Guatemala, durante el año 2015, los casos de corrupción generaron ramificaciones hacia nuevos indicios y su efecto dominó comprometió a importantes figuras de centros de poder tales como el Ejército, el sector empresarial, la cúpula gubernamental, los partidos políticos y hasta alcaldes con liderazgo nacional. Asimismo, la sindicación del Presidente de la República, su hijo y hermano, además de algunos diputados de larga trayectoria, hizo plantear un posible escenario de desestabilización política a pocos meses de las elecciones cuyo resultado no se podía anticipar. Gracias a la promoción de este cálculo político y a la hábil acción de lobistas internacionales, actualmente, la CICIG atraviesa un período de cuestionamiento, por parte de las autoridades de gobierno, y se ha anunciado que su mandato no será renovado;  En Honduras, la Misión, cuenta con escaso apoyo por parte del Congreso que ha intentado declarar inválido el acuerdo de su creación y ha promulgado leyes que limitan su actuar.

En general, pese a los esfuerzos y logros en los países del Triángulo Norte, la percepción de corrupción no parece mejorar. El índice de Percepción de Corrupción, en el último sexenio en los tres países muestra que ésta continúa siendo alta, con respecto al resto de países. Aunque debido a que este Índice se basa en percepciones, no necesariamente revela el verdadero alcance de la corrupción en un país.

Otro aspecto importante es que ninguno de los países cuenta con políticas públicas o estrategias integrales enfocadas en la prevención de la corrupción. De esta cuenta, aunque los casos emblemáticos de corrupción han resaltado la importancia del fenómeno, la práctica persiste y pareciera no tener fin.

 Recomendaciones de política pública

Para reducir y prevenir la corrupción los diferentes actores de la sociedad deben realizar acciones específicas en los ámbitos, legal, económico, político, cultural, de acuerdo con el rol que desempeñan:

La sociedad civil. Promover el diseño y puesta en marcha de una estrategia integral orientada a la prevención de la corrupción. La sociedad civil debe también empoderarse y organizarse para realizar auditoría social y visibilizar los mecanismos de la administración pública que son proclives a la corrupción, realizando propuestas para su fortalecimiento; además de demandar que los partidos políticos muestren quienes son sus donantes, pues el financiamiento de las campañas está en el origen de muchos de los incentivos para la corrupción. Es importante también que exista condena social hacia aquellos que han sido encontrados culpables de delitos relacionados con la corrupción.

 Los medios de comunicación. Investigar e informar al público sobre las prácticas de corrupción de los funcionarios públicos, y mantener el tema en la agenda pública, brindando cobertura desde diversas perspectivas, para contribuir a formar la opinión pública. Además, los periodistas pueden crear conciencia sobre los problemas asociados con la corrupción y dar forma a las normas sociales sobre prevalencia y evaluación moral del comportamiento corrupto dentro de las sociedades.

El gobierno. Establecer políticas orientadas a normar la conducta para el cumplimiento de las funciones públicas, que aseguren el uso adecuado de los recursos públicos asignados. Adicionalmente es necesaria la implementación de sistemas de información que faciliten la transparencia y la rendición de cuentas sobre la utilización de bienes y el gasto; y mecanismos para detectar, responder y denunciar las prácticas de corrupción en las instituciones del Estado.

El sistema de justicia. Es importante que exista celeridad en la aplicación de la justicia, entendiendo que es un elemento clave para disuadir el comportamiento delictivo en general, y el de la corrupción en particular; fortalecimiento de la carrera judicial; e independencia de los jueces, para que puedan evaluar los casos sin presiones de ningún tipo.

El organismo legislativo. Promulgar leyes que faciliten el trabajo de las instituciones encargadas de supervisar, denunciar y sancionar las prácticas corruptas; y asegurar, a través del presupuesto público, que cuentan con los recursos para ello. Además de promover leyes que aseguren la transparencia y rendición de cuentas en la financiación de los partidos políticos.

Los partidos políticos. Establecer normativas internas que faciliten la rendición de cuentas ante el organismo electoral y la sociedad y promuevan un comportamiento ético; además de implementar medidas para que sus afiliados y candidatos conozcan las leyes y normas para evitar las prácticas de corrupción dentro de la administración pública; y crear mecanismos de sanción para aquellos que se desvíen de la norma.

Los empresarios. Un acuerdo al interior de las cámaras empresariales, que reconozca la corrupción como competencia desleal y ruptura de las reglas del mercado, que afirme el compromiso con denunciar las prácticas corruptas y que suscriba un marco ético de relacionamiento con el sector público.

Los ciudadanos, dentro y fuera de la administración pública. Los empleados públicos y los usuarios de los servicios públicos pueden llegar a conocer de actos de corrupción sobre los cuales es importante registrar evidencia, fotográfica o sonora, y contar con un marco de apoyo para realizar la denuncia sin temor a represalias hacia su seguridad laboral, acceso a servicios o integridad física.

Las nuevas generaciones, necesitan formarse en un concepto de ciudadanía afincado en valores de equivalencia entre el bienestar individual y de la familia, como los de la comunidad y la sociedad en general. La educación en valores es un proceso activo y participativo de convivencia donde el sector magisterial tiene el compromiso ineludible no sólo de enseñar sino de vivir conforme dichos valores, lo cual es parte integral del desafío de cambio para el país.

Finalmente, la concertación de voluntades entre los diversos actores llamados a combatir y prevenir la corrupción necesita de un ente coordinador que integre a los diferentes actores y se encargue de diseñar y dar seguimiento a los objetivos y resultados alcanzados. La coordinación interinstitucional y la realización de acciones en diferentes ámbitos puede dar resultados mejores y más inmediatos.

           

Esta publicación fue posible gracias al generoso apoyo de Open Society Foundations -OSF-

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Notas al Pie

1  Bhargava, 2005; Graaf, Maravic, & Wagenaar, 2010
2  Fokuoh, 2008; Chayanes, 2017
3   Trasnparencia Internacional, 2009; Wallis, 2004
4 El Salvador aún no cuenta con una Ley contra la corrupción
La lista presentada no es exhaustiva. Para mayor detalle consultar Ley contra la Corrupción, Decreto No. 31-2012  en Guatemala; y Ley Anticorrupción en Honduras
6   Huberts, 1996, 1998, 2010 ; Dimant y Schulte, 2016
7 El fin de la CICIG es brindar apoyo a las instituciones de seguridad y justicia en la investigación y desmantelamiento de grupos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad.
8    La MACCIH es una instancia para investigar y desarmar las redes de corrupción que operaban en ese país, proponer reformas al sistema judicial, político y de seguridad, y asesorar a las instituciones del Estado.

Referencias consultadas

Allison, M. (2017). El Salvador: Un país lejos de la paz. Revista de Ciencia Política, 37(2).
Arroyo, I. (2014). El papel de los Servicios Civiles Centroamericanos en la construcción de Estados democráticos, abiertos, transparentes y sin corrupción en la región centroamericana. Revista de Servicio Civil, (34).
Bhargava, Vinay (2005). The cancer of corruption. Presentado ante el World Bank Global Issues Seminar Series, Washington D.C., en octubre. Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/EXTABOUTUS/…/Corruption.pdf
Chayanes, S. (2017). When corruption is the operating system: The case of Honduras. Carnegie Endowment for International Peace.
Dimant, Eugen & Schulte, Thorben, (2016). The Nature of Corruption – An Interdisciplinary Perspective,  MPRA Paper 69838, University Library of Munich, Germany.
Fokuoh, E. A. (2008). The fight against corruption and its implications for development in developing and transition economies. Journal of Money Laundering Control, Vol. 11 Issue: 1, pp.76-87
García, M. (2010). Metodología para el Diagnóstico, Prevención y Control de la Corrupción en Programas de Seguridad Ciudadana. Documento de Debate Banco Interamericano de Desarrollo, (117).
Graaf, G. d., Maravic, P. v., & Wagenaar, P. (Eds.). (2010). The good cause: theoretical perspectives on corruption. Opladen: B. Budrich.
Huberts, L. (1996) Expert Views on Public Corruption Around the Globe. Research Report on the Views of an International Expert Panel. Amsterdam: PSPA.
Huberts, L. (1998) What Can Be Done Against Public Corruption and Fraud: Expert Views on Strategies to Protect Public Integrity. Crime, Law & Social Change, 29, 209-224.
Huberts, L.  (2010) A multi-aproach in corruption research: towards a more comprehensive multi-level framework to study corruption and its causes. En. Gjalt de Graaf, Patrick von Patrick y Pieter Wagenaar (Eds). The Good cause. Theoretical perspectives on corruption causes. Opladen y Farmington Hills, MI:Barbara Budrich, pp-115-145
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. (2017). La Corrupción: sus caminos e impacto en la sociedad y una agenda para enfrentarla en el Triángulo Norte Centroamricano. ICEFI.
Marczak, J. (2017). Construyendo un mejor futuro: Un plan de acción para el Triángulo Norte de Centroamérica. Centro para América Latina Adrienne Arsht del Atlantic Council, páginas 33 y 34.
Transparencia Internacional. (2018). El Índice de Percepción de la Corrupción 2017. Transparencia Internacional.
Transparencia Internacional. (2017). Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe. Transparencia Internacional.

 

 

 

 

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15 Oct Tasa interanual de homicidios aumentó en septiembre 2018

El Observatorio de Violencia de la Asociación Civil DIÁLOGOS presentó los principales hallazgos contenidos en el Informe sobre la Violencia Homicida en Guatemala, al 30 de septiembre de 2018.  Según registros de la Policía Nacional Civil (PNC), la violencia homicida va 15 por ciento debajo de lo observado a la misma fecha del año 2017, en términos de tasa acumulada por cada 100 mil habitantes. La tasa interanual, de octubre 2017 a septiembre 2018, es de 23 homicidios por 100 mil, indicó Carlos Mendoza, coordinador del Observatorio.

No obstante, la tendencia de la tasa interanual descendió de manera más lenta en los meses de julio y agosto, hasta que en septiembre se registró leve incremento. Este cambio en la tendencia de largo plazo ya había sido advertido por los indicadores de corto plazo del Observatorio, con datos diarios del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, INACIF. Mendoza explicó que: “según el registro de necropsias relacionadas con hechos criminales (acumuladas a 30 días), en los ocho meses del actual Ministro de Gobernación las alzas en violencia ya han compensado con creces los momentos de descenso.” Septiembre 2018 es un mes problemático, pues no sólo fue más violento que agosto 2018 sino también fue peor que septiembre 2017.

El patrón de la geografía de la violencia homicida en Guatemala sigue siendo el mismo. Los lugares más pacíficos se encuentran en el Altiplano Occidental, con población mayoritariamente indígena (Huehuetenango, Sololá, Totonicapán y Quiché). En contraste, los departamentos más violentos son Zacapa, Guatemala, Escuintla e Izabal. Sin embargo, es preocupante que Totonicapán sigua mostrando una fuerte tendencia al alza. En el caso específico de la violencia homicida contra las mujeres, también es alarmante que en cuatro departamentos ésta aumentó más del 100 por ciento: Baja Verapaz, Sololá, Jalapa y Suchitepéquez.

El Observatorio de la Violencia de DIÁLOGOS recomendó nuevamente a las autoridades poner su atención en los indicadores de corto plazo, que son los permiten evaluar oportunamente los resultados de las acciones de seguridad ciudadana y prevención de la violencia. “No es conveniente que el MINGOB se autoengañe con resultados positivos de la tendencia de largo plazo, que no necesariamente son un mérito de la actual administración del ministerio,” afirmó Mendoza. “La tendencia favorable en el largo plazo se explica por diversos factores estructurales e institucionales que han tenido efectos positivos durante los últimos diez años, bajo tres administraciones de gobierno muy distintas entre sí. Las alertas tempranas que hemos emitido sobre la tendencia al alza en el corto plazo son para evitar que esos logros no sean revertidos por autoridades que creen saber lo que hacen, pero en realidad están enfocadas en otro tipo de objetivos (políticos),” finalizó Mendoza.

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30 May Un pequeño gesto de rebeldía, por el derecho de acceso a la información pública

En tiempos de crisis política, como los que vivimos ahora en Guatemala, hasta la más mínima crítica hacia la administración de gobierno genera reacciones inesperadas. Contrario a lo que generalmente se afirma, de que la piel de los funcionarios se desensibiliza ante los reclamos ciudadanos, parece que actualmente ellos se encuentran con hipersensibilidad. Todo les parece agresiones injustificadas. Dicen que la polarización política no les deja trabajar, y que hay que separar lo técnico del ruido político. Así pretenden obviar el hecho que fueron las torpes decisiones del mismo Presidente de la República, en defensa de sus intereses personales, las que contribuyeron “a envenenar” el debate sobre las políticas públicas. Un debate urgente y necesario.

Desde que dejé el Ministerio de Finanzas, donde trabajé como servidor público de abril 2016 a septiembre 2017, retomé la investigación sobre el problema de la violencia homicida en Guatemala. Con los colegas de la Asociación Civil Diálogos, gracias al apoyo financiero de Open Society Foundations-OSF, lanzamos el Observatorio sobre la Violencia Homicida en Guatemala. Como parte de las funciones del Observatorio están el seguimiento continuo de las cifras de violencia, algo que ya he venido haciendo desde hace varios años, y el análisis de las políticas públicas de seguridad ciudadana y para la prevención del delito. Como parte de la sociedad civil, el Observatorio juega un papel importante en la fiscalización de dichas políticas, no sólo desde la perspectiva financiera de su eficiencia (costo-beneficio), sino también desde la de eficacia (obtención de resultados). Pero como no queremos quedarnos únicamente como observadores pasivos o en la crítica de lo que no funciona correctamente, también buscamos recursos adicionales para aportar por medio de propuestas técnicas, basadas en la evidencia disponible.

No obstante, ofrecer asistencia técnica a las contrapartes gubernamentales tiene sus riesgos. Generalmente, los fondos provienen de la cooperación internacional, pero sin el visto bueno de los funcionarios de turno no es posible trabajar. Aquí es precisamente el punto delicado en el cual la hipersensibilidad de estos días hace su aparición y destruye los planes elaborados cuidadosamente durante meses previos para la colaboración técnica con el gobierno. En nuestro caso, las críticas públicas sobre varias ideas y acciones del Ministerio de Gobernación no han gustado para nada. Nos perciben como oposición política y por eso mismo han pedido a los cooperantes que se cancele todo proyecto de asistencia técnica. Lo paradójico es que dicha asistencia era precisamente para ayudarles a alcanzar sus objetivos de política de la manera más eficiente posible, con indicadores apropiados, y con conocimientos actualizados que tanta falta les hacen a nuestros funcionarios de nivel medio y también a los tomadores de decisiones.

Desde el inicio de la administración del ministro Enrique Degenhart, he llamado la atención sobre algunas de sus propuestas de “mano dura” o populismo punitivo, estilo la declaración legal de los integrantes de las pandillas como terroristas, o la militarización de la seguridad interna, en momentos en los que el Ejército estaba a punto de retirarse de las calles. En persona le advertí al viceministro de seguridad que dichas medidas habían tenido efectos contrarios a los esperados tanto en Honduras como en El Salvador. La violencia homicida en ambos países vecinos empeoró. A partir de ese momento, se me dejó de ver como aliado en el quehacer del MINGOB y se empezó a pedir a otros funcionarios de alto nivel que dejaran de trabajar con el apoyo de mi persona.

Sin embargo, lo que más ha molestado al ministro es el hecho que yo haya solicitado por la vía de la Unidad de Acceso a la Información Pública del MINGOB su agenda de trabajo en su reciente visita a Washington DC, en abril del 2018, en la cual fue acompañado por el Presidente del Congreso de la República, Álvaro Arzú Escobar. Visita en la que se especula, por la relación de Degenhart con el difunto Arzú Irigoyen, fueron a hacer lobby político en contra la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala -CICIG.

Todo ciudadano guatemalteco tiene el derecho constitucional a conocer y estar informado sobre cada uno de los actos de la administración del Estado, que por principio son públicos (artículo 30 de la Constitución Política de la República). La única excepción que contempla la norma constitucional son los asuntos militares y diplomáticos de seguridad nacional. La Ley de Acceso a la Información Pública (decreto 57-2008, mejor conocida como LAIP) define la “seguridad nacional” en su artículo noveno, numeral nueve: “Son todos aquellos asuntos que son parte de la política del Estado para preservar la integridad física de la nación y de su territorio a fin de proteger todos los elementos que conforman el Estado, de cualquier agresión producida por grupos extranjeros o nacionales beligerantes, y aquellos que se refieren a la sobrevivencia del Estado-Nación frente a otros Estados.” Este es el argumento por el cual se me negó el acceso a la información sobre la agenda del ministro en Washington, DC: la misma es considerada como asunto de seguridad nacional.

 

“Por ello, el día de hoy (miércoles, 30 de mayo de 2018) he promovido ante la Corte Suprema de Justicia una acción constitucional de amparo. La misma es en contra del Ministro de Gobernación, Enrique Antonio Degenhart Asturias, por resolver de forma arbitraria el recurso de revisión que le fue presentado por mi persona el 27 de abril de 2018″

 

No obstante, hay una grave omisión en el argumento legal del MINGOB. La LAIP, en su capítulo quinto, únicamente contempla dos tipos de información a los cuales se les pone límite al derecho de acceso: la información confidencial y la reservada. La información relacionada con asuntos militares o diplomáticos clasificados como de seguridad nacional cae dentro de la última categoría (artículo 23).  Pero no basta decir que algo es considerado como asunto de “seguridad nacional” para que sea efectivamente catalogado como información reservada. El artículo 25 de la LAIP establece un procedimiento que debe ser aplicado: “La clasificación de información reservada se hará mediante resolución de la máxima autoridad del sujeto obligado, la que debe ser publicada en el Diario Oficial”. Evidentemente, esto no se hizo por parte del MINGOB porque no consta en ninguna de las dos resoluciones que me enviaron, en las cuales declaraban improcedente publicar la agenda solicitada.

Por ello, el día de hoy (miércoles, 30 de mayo de 2018) he promovido ante la Corte Suprema de Justicia una acción constitucional de amparo. La misma es en contra del Ministro de Gobernación, Enrique Antonio Degenhart Asturias, por resolver de forma arbitraria el recurso de revisión que le fue presentado por mi persona el 27 de abril de 2018.  La respuesta negativa del ministro para entregar la información solicitada ha generado, según mi criterio y el de los abogados que me asesoran, una clara violación a mi derecho constitucional de acceso a la información pública.

Este derecho de acceso, por solicitar exactamente la misma información, le fue vulnerado al vespertino La Hora, que lo denunció públicamente el 24 de mayo recién pasado. De igual manera, otras entidades del Organismo Ejecutivo se han negado a proveer información pública, como el Ministerio de Relaciones Exteriores en el caso del viaje presidencial a Israel. De tal forma que esta acción de amparo no debe ser interpretada como un asunto meramente personal, pues es un tema de principios fundamentales para la democracia y el Estado de Derecho. Todos nos vemos afectados cuando no hay transparencia ni rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos, quienes deben estar al servicio de la población y no de intereses personales, gremiales o sectoriales, en este caso definidos por una crisis política-institucional provocada por ellos mismos.

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03 May La vieja política en los comités pro-formación

El arsenal de estrategias de la vieja política persiste. No hace falta definir con presión qué es vieja política para vislumbrar de forma clara un estilo de hacer política que actúa de manera opaca y conspirativa, con lideres autoritarios inadecuados para un sociedad con problemas complejos. No es una cuestión ideológica, poco o nada, hace esta clase de políticos en función de una agenda programática. En cambio, emplean grandes esfuerzos para subsistir en el poder. Las reformas que aprobaron los diputados el 13 de septiembre fue una movida de la vieja política.

Y así, en un ambiente político tumultuoso que deja mucho por desear, Guatemala se encamina para un nuevo proceso electoral en el 2019. Estaremos el próximo año, acudiendo a las urnas. Debemos, desde ya, reflexionar sobre la existencia o el surgimiento de una nueva clase política.

La etapa de adhesiones para que los comités se conviertan en partidos políticos es un proceso poco discutido, pero con grandes repercusiones sobre la oferta electoral. Es en este proceso en donde se definirá, desde lo formal hasta la informal, el tipo de organización, cómo han cumplido con la extensa normativa que se les exige.

El proceso ya arrancó. Los comités que quieran participar en las elecciones del 2019 han emprendido una serie de procedimientos legales para que el grupo promotor pueda reunir dentro del plazo de dos años las adhesiones del 0.30% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. Esto último es un desafío de grandes dimensiones.

Primero, es importante reflexionar sobre este requerimiento. En América Latina a partir de 1978 se inicia un proceso de reformas electorales, donde la extensa mayoría de países elevan el número de firmas requeridas para crear un partido político. La idea detrás de esto fue diseñar un sistema electoral que creara partidos políticos institucionalizados, con representación y cobertura nacional, así prevenir el surgimiento de organizaciones con identidades territoriales e intereses particulares. Se apostó en ese entonces y hasta la fecha,  por la creación de  barreras de entrada a nuevas organizaciones, favoreciendo a los partidos existentes.

Esto no ha generado los resultados esperados en países como Guatemala. No hemos sido capaces de crear partidos institucionalizados. Pese a eso, mantenemos altas barreras de carácter administrativo-legal que han dejado un sistema burocrático poco flexible y con grandes insolvencias.

Un claro ejemplo de esto es el proceso de entrega de las hojas de adhesión. En primer lugar, el TSE emite paquetes (alrededor 50 hojas) en formato físico que se otorgan en la sede de la institución. No hay forma de tener acceso a este material en otro formato o por medio de otros mecanismos, se genera entonces, escasez en la disponibilidad de las hojas. Además de esto cada una de las hojas debe estar sellada y firmada por el representante legal de cada comité, por lo cual los miembros se ven obligados a esperar la firma del notario para continuar con el proceso.

Ahondando en lo anterior, el proceso verificación y validación de las hojas también se da con grandes tropiezos. Aquí es importante recordar que la reformas impulsadas en el 2016, aumentaron las competencias del TSE, pero esto no ha sido acompañado de mejores capacidades, ni tampoco de un presupuesto adecuado para el trabajo de la institución.

Actualmente, el proceso para validar una firma es deficiente. El Secretario General de Movimiento Semilla, Samuel Pérez cuenta que incluso el TSE invalidó su adhesión. Así, muchas veces se rechazan adhesiones sobre la base de la letra, información que se sale de las casillas, uso de cédulas, inconsistencia con la firma en el DPI, etc. No existe mecanismo para corregir o solventar errores de este tipo, el proceso debe de repetirse, y en muchos casos la centralización del proceso imposibilita que la persona se pueda adherir, desfavoreciendo a los individuos que intentan sumarse y pertenecer a una organización partidaria. Por el otro lado, la propia burocracia tiene sus falencias con errores en el registro interno del TSE, inconsistencias casi imposibles de enmendar. Si bien es cierto que los formalismos son importante para autenticar a la persona, también es cierto que el proceso es anacrónico y no cuenta con un sistema de registro moderno, ágil y transparente.

Para poner un ejemplo regional en México el Instituto Nacional Electoral (INE) estableció en septiembre del 2017 una aplicación para diapositivas móviles (app) para recolectar las firmasde manera digital e inmediata, sin tener que recurrir a versiones impresas. A pesar de las distintas criticas que se han dado alrededor del la app, se ha demostrado que el promedio de las firmas recabadas aumentó, en palabras del investigador Sebastián Garrid “la app ha ofrecido beneficios tangibles y valiosos tanto a la ciudadanía, como a los aspirantes a candidato independiente y al INE”.

En Guatemala no hemos ni profundizado en la problemática. Es evidente que el TSE tiene grandes desafíos a la hora de validar y detectar anomalías. Sin embargo, hoy por hoy, la información se maneja exclusivamente en la base de datos físicos de dicha institución, existe muy poca auditoría por parte de otras organizaciones, investigadores u otros actores. Esto genera un serio problema a la hora de garantizar transparencia en el proceso.

En relación a lo anterior, el portal no muestra información desagregada sobre los comités pro-formación. Se cuenta con un documento (organizado por mes) del registro que incluye información sobre el nombre del representa legal, ubicación y emblema de los comités (con la excepción en abril donde se muestra un cuadro con total de firmas).

Con el fin de analizar la situación a más detalle se solicitó información a la Unidad de Información Pública del TSE. El presente cuadro muestra la actividad en firmas de los seis comités que registraron movimiento (otros seis fueron excluidos del análisis por no contar con datos). Añadido a esto, se analizó las fechas entre el 1 de septiembre al  28 de febrero, excluyendo los dos últimos meses.

 

 ¿Qué nos dice la gráfica?

 A primer vista, lo que llama la atención es el desconocimiento que impera sobre los comités. La organización que ha demostrado tener más capacidad en recabar las firmas es AVANZA que tiene a Pedro Catalán como Secretario General y su sede en zona 1. Pero, además de este registro, no existe información de la agrupación, no se cuenta con una página electrónica, como tampoco aparece ninguna noticia en medios de comunicación. Lo que nos hace cuestionar su finalidad.

Recordemos aquí la recurrente tendencia de “comprar la ficha de un partido”, como acaba de suceder con Zury Ríos quien anunció por medio de un video en redes sociales su incorporación al partido Valor. Aquí, no podemos decir que Zury compró el partido, pero sí que ella no participó en el proceso de creación del partido que cuenta, hasta el momento con 26,030 afiliados. La compra de la ficha es tan usual, que no se cuestiona la legitimidad que esto pueda tener sobre las estructuras partidarias y cómo puede generar incentivos perversos para la creación de comités, cuyo objetivo sea vender la estructura al mejor postor, podemos cuestionar incluso los mecanismos con los que consiguen las firmas, ¿cómo lo hacen rentable? ¿cuál es el margen de la ganancia?

Regresando al gráfico, el segundo comité con más firmas recabadas es el Partido Humanista de Guatemala con Rudio Mérida como Secretario General, quien fungió como director de la PNC durante el gobierno de Alfonzo Portillo. Al igual que AVANZA, se encuentra cerca del objetivo para llega a constituirse como partido político.

Por otro lado, el Movimiento para la Liberación de los Pueblos (MLP) de Codeca es quizás la organización más conocida entre la ciudadanía, por su pujante agenda política y frecuente convocatoria a movilizaciones en la ciudad capitalina. No obstante, el comité pro-formación no ha dado a conocer de manera pública en medios de comunicación o redes sociales su intención de llegar a ser partido político, aun cuando el comité inició el proceso en diciembre del 2016. A pesar de esto, representantes de Codeca han mostrado tener una postura cerrada y evasiva sobre sus aspiraciones para convertirse en partido político.

Finalmente la gráfica muestra a Movimiento Semilla. Con una abismal diferencia, Semilla cuenta con más difusión en redes sociales y medios de comunicación. Además, es importante constatar que es la única que tiene una página electrónicacon información sobre su propuesta, principios e incluso una opción para establecer contacto. A pesar de esto, los datos muestran un crecimiento limitado, comparado con los otros comités pro-formación.

Los obstáculos a los que se enfrenta Movimiento Semilla son considerables.  Su interés por la transparencia como pilar de sus actividades, los ha llevado a incursionar en varias prácticas, como por ejemplo son los primeros y únicos de los comités que han sacado su Número de Identificación Tributaria (NIT). De hecho, innovar en este sentido les ha generado más costos y pérdidas, que recompensas, dado que hasta el momento el TSE no exige como requisito a los otros comités tener el NIT, demostrando así una enorme debilidad para fiscalizar. Asimismo, Samuel Pérez ha señalado que debido a esto muchos bancos les han negado la oportunidad de abrir cuentas institucionales.

Lo cual no conduce a la siguiente reflexión, ¿Esta el sistema castigado a los que actúan con transparencia y premiando a los que actúan con opacidad?

En base a lo anterior, todo apunta a que sí. El actual proceso de adhesiones y creación de partidos políticos ha motivado la compra de la ficha como mecanismo para impulsar candidatos. Una práctica común de la vieja política. A su vez, nuestro sistema mantiene las barreras altas y no da cabida a que surjan nuevas organizaciones.

Existe poca reflexión sobre esto, pero más importante aun, la ciudadanía (con sus diversos sectores) no han sido capaces para articularse y exigir más de las estructuras partidarias que emanan de este proceso. Es importante, por un lado, fiscalizar y auditar el trabajo que este realizado el TSE para que puedan asegurarse que las firmas sean validadas, y que no se estén replicado el acto de compra y venta de registros de datos de adhesiones. Una manera de hacerlo es emular lo que se hizo en México sobre las posibles anomalías que surgen cuando el crecimiento de firmas supera la tendencia habitual.

En aras de un proceso electoral a la vuelta de la esquina, con grandes retos institucionales, debemos garantizar desde ahora un proceso transparente que nos conduzca hacia la nueva política.

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27 Feb ¿Cómo se aumentó la recaudación tributaria en la SAT? el enfoque conductal en políticas públicas

Guatemala se encuentra en una encrucijada entre el cambio y la estabilidad. Por un lado, tenemos una población urbana en crecimiento con acceso a nuevas tecnologías más interconectada los unos con los otros. Pero al mismo tiempo, persisten viejos comportamientos en nuestro sistema político, caracterizado por un clientelismo que ejerce la grade y pequeña corrupción.

Sin embargo, en el planteamiento del cómo resolver estos problemas complejos nos adentramos al ámbito de la política pública. A partir de ese diálogo se comienza a vislumbrar la diversidad de perspectivas sobre el estudio de las policies.

La política pública pertenece al ámbito de las ciencias sociales que se extiende entre las ramas de psicología, economía, derecho y ciencia política. Dentro de cada una, existe una variedad de escuelas y consecuentemente múltiples enfoques. Mientras unos entienden la aplicación de la política pública desde la perspectiva normativa, otros la interpretan cómo un proceso político. Ningún enfoque está equivocado.

Es en ese amplio espacio donde surge una nueva corriente: las ciencias comportamentales, un enfoque no tan nuevo por su extensa trayectoria, pero novedoso en su aplicación, que ha despertado un interés en el ámbito de la política pública.

Dentro de esa línea de pensamiento surge la organización Behavioral Insights Team (BIT) que forma parte del Gabinete de Gobierno del Reino Unido y se plantea como objetivo aplicar las ciencias comportamentales para mejorar y hacer más rentables los servicios públicos. Hasta el momento han realizado alrededor de 163 pruebas en 25 países alrededor del mundo.

En mayo del 2014 el equipo del BIT impulsó la primera prueba en Latinoamérica en una de las instituciones más polémicas y con más retos en Guatemala, la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Ahí, se aplicó la metodología a los contribuyentes que no habían declarado sus impuestos, con el objetivo de alterar su comportamiento y aumentar la recaudación. Este tipo de intervención está basada en una serie de estudios que se hicieron en el Reino Unido y que demostraron tener resultados positivos en dicho país.

En el caso guatemalteco la población del estudio consistió de 43,000 ciudadanos que se dividieron en dos grupos: el grupo de control que no recibió ninguna carta y el grupo de tratamiento que recibió la carta estandarizada de la SAT y las otras cartas rediseñadas por los investigadores. Una de las cartas enviada a los contribuyentes explicaba:

 

“según nuestros registros, 64.5% de los guatemaltecos declaran a tiempo su Impuesto sobre la Renta correspondiente al año 2013. Usted es parte de una minoría de guatemaltecos que no ha presentado sus declaraciones de este impuesto”

 

Este tipo de mensaje alude a la responsabilidad del individuo ante el grupo. Intenta apelar a la presión grupal. Nada de esto se aleja de nuestra realidad. Todos en algún momento hemos aplicado estos atajos heurísticos para motivar a otros a respetar las normas sociales, como también somos susceptibles a obedecer las normas cuando percibimos que otros lo hacen también.

Regresando al estudio, los resultados señalaron que las cuatro cartas rediseñadas basadas en el estudio de la conducta superaron tanto al grupo de control, como al grupo que recibió la carta original de la SAT. En efecto la prueba aumentó la recaudación un 43%. Una cifra nada despreciable.

El estudio de la ciencia comportamental en la política pública utiliza atajos mentales (nudges en inglés) con el fin de guiar la conducta humana. Es un diseño experimental. La prueba evalúa el efecto de la intervención, arrojando estimaciones sobre qué tanto se pudo capturar un cambio. Es importante recalcar que los datos que se utilizan (en nuestro caso el dato sobre porcentaje de ciudadanos que declaran sus impuesto: 64.5%) son reales y no pueden ser inventados. La ética y la veracidad juegan un rol importante dentro de las pruebas por sus consecuencias e implicaciones en la conducta. Por ello, no se fabrica la información.

Amarrando lo anterior, este enfoque conductual se propone corregir las fallas en el gasto y el servicio, incluso ofrece una oportunidad para recolectar evidencia para la toma de decisiones. Es una propuesta innovadora en muchos sentidos. Disminuye la brecha entre gobierno y ciudadano al recoger evidencia sobre el agregado de las decisiones individuales. Más importante ofrece una oportunidad para proponer cambios con costos bajos.

Para países como Guatemala esto tiene grandes implicaciones. Nuestro débil Estado requiere de grandes cambios estructurales para acatar los problemas complejos que siguen presentes en todas las instituciones del país. No obstante, impulsar el cambio desde esa perspectiva no solo involucra una perpetúa lucha política, sino también es una apuesta a largo plazo donde los efectos se verán, sin garantías, en el futuro.

Claro, necesitamos de grandes cambios, pero al mismo tiempo debemos trabajar en la inmediatez. El enfoque de las ciencias comportamentales aplicado a las políticas públicas nos ofrece la posibilidad de alejarnos de la inmovilidad y comenzar con una innovadora acción.

 Los investigadores del Behavioral Insights Team darán seguimiento a su trabajo en la SAT en un proyecto que involucra a 800,000 ciudadanos. En vista del éxito anterior, podemos esperar grandes resultados en este próximo proyecto que podrá arrojar luz sobre la conducta tributaria de los guatemaltecos. A lo mejor en un futuro otras organizaciones locales podamos sumarnos a esta metodología y ofrecer más innovación dentro del abundante campo de políticas públicas. Y así, replantear muchos enfoques que puedan oxigenar el sistema político guatemalteco.

 

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12 Jun Política industrial no debería ser mala palabra – Guatemala necesita una con urgencia

En Latinoamérica – Guatemala no fue la excepción –, los procesos de liberalización y reformas de mercado que atravesamos en los años noventa hicieron que olvidáramos toda discusión sobre política industrial. Es apenas en el contexto actual, en que los países de Centro y Sudamérica intentan salir de la llamada trampa de los ingresos medios y adaptarse a un cambiante panorama económico global, que el término vuelve a ponerse sobre la mesa. En Guatemala, pocos actores han llamado a discutir una nueva política de desarrollo basada en la industrialización y el comercio de servicios de mayor valor agregado. Pero si no articulamos una visión concreta de país en esa arena de las políticas públicas y, cuidando los mecanismos de implementación, pasamos a la acción pronto, corremos el peligro de no garantizar un modelo de país sostenible y caer en una espiral negativa: con una población creciente de aquí a 2050, el desfasado modelo de empleo agrícola y una industria aún muy débil – su crecimiento promedio es de un moderado 3.3% –, que además enfrenta el reto de la automatización que se viene. Así que mucho está en juego.

Política industrial como estrategia de desarrollo

Los países que logran ponerse al día con el viejo mundo desarrollado son aquellos cuyos gobiernos promueven activamente el cambio estructural, incentivando la búsqueda de nuevos mercados y modelos de negocios, y canalizando recursos a nuevas actividades prometedoras y socialmente deseables. Pero las políticas industriales, como conocemos a este conjunto de medidas, no han estado siempre de moda en el debate de políticas públicas. Y aún hoy, el primer debate que tenemos que tener es el del propio mérito de contar con una política de este tipo.

La industria tiene una participación moderada en las exportaciones – sobre todo al mercado centroamericano – pero Guatemala podría articular cadenas de valor en sectores de mayor valor agregado. Fuente: Atlas de Complejidad Económica.

El tema es álgido y durante un par de décadas cayó en desuso, a medida que el llamado Consenso de Washington y una ola de cambios que enfatizaban el libre comercio sobre todo, restaron importancia al desafío paralelo del desarrollo industrial – hay que preguntarse qué vamos a exportar en ese nuevo mundo del comercio global si somos un país sin manufactura o servicios de alto valor añadido.

El tema no es nuevo, sin embargo, porque ya en el siglo XVIII se hablaba de la necesidad de cuidar a la industria incipiente. Un Alexander Hamilton, primer Secretario del Tesoro de Estados Unidos, argumentaba que un país debe proteger a sus industrias jóvenes contra la competencia de productores extranjeros. Dicha discusión se encontraba en su infancia: no se hablaba de los mecanismos para impedir que esa protección a productores fuera condicionada a beneficios sociales en el más largo plazo, ni de la fuerza de distintas herramientas de políticas como los subsidios, los aranceles y la regulación misma.

En el siglo XX, fueron precisamente estos asuntos más sistémicos los que alimentaron la nueva discusión. Con una nueva terminología de la economía del desarrollo, se discutían las economías de escala, competencia y monopolios, el rol de los bienes de capital y de los bienes de consumo en una economía, y se empezó a hablar de mecanismos para facilitar la transición de economías agrarias a economías de manufactura – ¡resulta sorpresivo que más de 60 años después sigamos teniendo esa discusión en países como el nuestro!

En este debate, destaca la teoría de sustitución de importaciones avanzada en Latinoamérica por un Raúl Prebisch, al frente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y con razón, sus postulados recibieron fuertes críticas por su excesivo pesimismo sobre el rol del comercio internacional o por su excesiva ingenuidad sobre las capacidades de los estados en países en desarrollo.

El modelo de sustitución resultó insostenible porque al reemplazar la producción internacional por la local, los efectos de corto plazo en la creación de empleo no compensan el costo de quedarse al margen de los potenciales beneficios de la especialización y el rol de la participación activa en el comercio mundial. Con un mundo que ahora se caracteriza por la globalización y la deslocalización de la producción internacional en cadenas de valor, esto se suma al esquema político en que se trató de implementar – un abanico de países con debilidad estatal y falta de transparencia en los procesos –, por lo que hoy en día todo intento de retomar la política industrial pasa por atender los fracasos de la sustitución de importaciones. Por suerte, el debate ha dado un giro radical.

La política industrial en el siglo XXI

Desde mediados de los setenta, un nuevo debate había empezado a fraguarse a raíz de los casos de éxito de desarrollo a punta de fomento industrial: Japón, por ejemplo, había impulsado su economía sobre la base de políticas de fomento, inicialmente en sectores como la maquinaria pesada y posteriormente en las industrias automotriz, nuclear y de petroquímicos. El avance en estas áreas le permitieron transicionar posteriormente al sector de computación y semiconductores. Y en el Sudeste Asiático, las experiencias de Corea del Sur y Taiwán llamarían la atención de los académicos por su énfasis en la identificación y de industrias con ventajas potenciales y la redirección de recursos para su fomento.

Esta tercera ola de discusión nos deja una importante consideración de los aspectos de implementación de una política industrial: debemos tomar en cuenta la forma en que se organiza un gobierno y si sus respectivas partes están bien coordinadas; cómo se organiza el sector privado y sus capacidades instaladas; y cómo interactúan los sectores público y privado.

También se puso al centro de la discusión el proceso de aprendizaje de los productores en una economía: Mientras parte del aprendizaje en el mercado se produce automáticamente al participar en la actividad comercial, otra parte importante requiere inversiones en educación, entrenamiento y capacitación, o en Investigación y Desarrollo (I+D). Y ahí, el argumento de fondo, es que el mercado por sí sólo no puede proveer los mecanismos de coordinación de inversiones entre industrias que están relacionadas, ni provee reglas, estándares o I+D necesarios para el desarrollo industrial. Debe hacerlo en coordinación con un estado que crea dichas condiciones y alinea los incentivos para motivar a esos “pioneros”, o los actores económicos que toman el riesgo de ser los primero en entrar en una nueva industria, y que por tanto generan información y conocimientos nuevos para facilitar la entrada de nuevos jugadores.

Precisamente, la política industrial debe cuidar este proceso de descubrimiento, como le ha llamado el economista Dani Rodrik, donde las firmas y el gobierno aprenden sobre los costos y oportunidades base y se coordinan estratégicamente para aprovecharlos.

Japón se ha enfocado en el fomento de su industria automotriz, entre otras, a lo largo de las últimas décadas. Su foco actual es en industrias que hacen uso intensivo de la información y el conocimiento.

Teoría y práctica: La realidad de un país como el nuestro

Este debate teórico tiene que aterrizarse a los dilemas de la implementación práctica. Como también señala Rodrik, los países que más necesitan de una política industrial son precisamente los que tienen peores mecanismos de gobernanza.

Efectivamente, el diablo está en los detalles y para tener éxito se requiere una combinación de elementos que no hemos terminado de entender del todo. Hace falta más investigación y análisis al respecto de las condiciones particulares de Guatemala y Centroamérica, por ejemplo, pero un par de elementos nos ayudarían a avanzar por esa línea.  

Primero, que exista la voluntad política de alto nivel de diseñar un proyecto de transformación productiva y dedicar el capital político necesario a crear las condiciones necesarias (Coordinar ministerios y agencias competentes, a actores públicos y privados, gobiernos centrales y locales, así como donantes y financistas). También se deben identificar las condiciones en el terreno, para partir de las ventajas comparativas existentes y definir mecanismos de mejora incremental. Y un tercero mínimo es comprender este proceso como un medio y no como un fin en sí mismo: se deben balancear los objetivos económicos con aquellos de tipo social y ambiental.

Precisamente, la política industrial puede ser un instrumento para atender viejas necesidades de desarrollo y cerrar brechas, levantar a miles de personas de la pobreza y sostener el ascenso de la clase media, así como facilitar la participación más activa del país y la región en un mundo globalizado, con una transición tecnológica en marcha y en un contexto de rezago serio en materia de desarrollo humano.

Esta es una propuesta de arrancar ese debate.

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08 Jun La desigualdad y sus retos: las dimensiones del problema

El abordaje reciente de la desigualdad como un problema central a la discusión sobre el modelo de desarrollo, ha generado un intenso debate público en el contexto mundial: Publicaciones como el libro de Thomas Piketty, El Capital en el Siglo XXI, examina las consecuencias de largo plazo de la dinámica de distribución de la riqueza. Y al intenso debate sobre Piketty se suman otros aportes relevantes, como los de Anthony Atkinson (Desigualdad: ¿Qué podemos hacer?) o Angus Deaton (El gran escape).

En Guatemala, estamos apenas poniéndonos al día. Para un tema poco comprendido, ignorado e incluso utilizado para manipular, la iniciativa ciudadana Paraíso Desigual  puede ayudar a fomentar una discusión más razonada sobre este controversial tema. Y la iniciativa tiene el potencial de ser una inflexión y ayudarnos a abordar los desafíos de la desigualdad con propiedad, incluir el tema en las agendas de investigación, incentivar su discusión y reconocerla como lo que es: un problema social en sí mismo con efectos perjudiciales.

Guatemala: ¿Qué tan grande es el problema?

La investigación acerca del tema enfrenta una importante limitación: la desigualdad en Guatemala no se mide oficialmente. De hecho, la cuantificación de la desigualdad enfrenta el mismo obstáculo que enfrentó la pobreza antes del año 2000 y es que, al ser un indicador incómodo, no se medía oficialmente de forma constante, consistente, comparable y suficiente antes de la primera Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI). Si bien es cierto que la metodología aún tiene un amplio espacio para mejoras, la necesidad de la medición de la pobreza no encuentra resistencia. Pero a pesar de haber medido la pobreza por casi dos décadas, la desatención de la medición de la desigualdad en las estadísticas oficiales provoca un desconocimiento generalizado del tema y, por tanto, no existen políticas públicas que se encaminen a mitigarla. La desigualdad en Guatemala, por su omisión de la agenda nacional, es una decisión política.

El problema de falta de indicadores oficiales acerca de la desigualdad se agrava con respecto a la pobreza pues existen problemas intrínsecos en las metodologías de medición. Para tener nociones suficientes de las dimensiones de la desigualdad de ingresos, por ejemplo, tanto la persona con mayores ingresos del país, así como la persona con menores ingresos, debiesen responder la encuesta. Si bien existen otros métodos para medir la desigualdad por la vía fiscal que captura mejor sus dimensiones, en el país simplemente no se mide de ninguna forma.

Desigualdad en su justa dimensión 

La polarización en medios de comunicación y en la propaganda sobre el tema podría hacernos pensar que la desigualdad es un tema ideológico. Sin embargo, realmente es un problema que trasciende los ejes izquierda y derecha: es un indicador que obstaculiza la justicia social, por un lado, pero también puede ser un elemento de ineficiencia en términos de las economías de mercado. Considerando la desinformación que existe al respecto, sin embargo, la desigualdad debe ser puesta en su justa dimensión.

¿Cómo medir el problema?

Ahora bien, para la cuantificación de la desigualdad existen diferentes aproximaciones y mediciones con características, causas y consecuencias particulares. La que se mide con mayor frecuencia es la desigualdad de ingresos, y a menudo también la de riqueza y la de consumo. Para todas estas, el indicador más utilizado es el coeficiente de Gini, con un rango entre 0.00 y 1.00[1], aunque existen otros índices[2] para estimar las divergencias entre poblaciones en función de alguna variable, como los ingresos.–

Anteriormente, la teoría que sostenía que la desigualdad era indispensable para el desarrollo económico era apoyada por la noción de la curva de Kuznets, la cual suponía que los países partían de bajos niveles de desigualdad y, a medida que avanzaba el desarrollo económico, ésta aumentaba hasta que se alcanzaban altos niveles de desarrollo. En este punto, el desarrollo económico iba ser tal, que iba a derramarse de las capas altas hacia las bajas reduciendo así la desigualdad. Sin embargo, estas predicciones no dieron el resultado esperado. La evidencia empírica e histórica ha llevado a los teóricos contemporáneos a sentenciar que “la curva de Kuznets está muerta y sepultada” (Piketty, 2015, pág. 35). Esto es ejemplificado con las experiencias de las economías asiáticas que han logrado altas tasas de crecimiento con bajos indicadores de desigualdad. Esto, para Guatemala, se evidencia considerando que el PIB acumulado en los últimos años aumentó alrededor del 45%, mientras que el salario real tuvo una pérdida de alrededor del 20% (Frausto, 2017), por lo que el derrame no ha existido, o ha sido de abajo hacia arriba, aumentando la desigualdad en lugar de reducirla.

Ahora bien, es necesario reconocer que la reproducción de la desigualdad en el tiempo evidencia que es un problema intrínseco del sistema de mercado. En otras palabras, el mercado, cuando es imperfecto, es excluyente y en la economía real siempre es imperfecto, y eso implica tanto ineficiencia como exclusión. Esto también puede estar relacionado con estructuras de mercados concentrados. En ese sentido, los países con políticas económicas coherentes tienen legislación suficiente en materia de competencia, mientras que Guatemala es el único país de Centroamérica y de los pocos del mundo sin una ley de competencia. Además, las estructuras de mercados concentrados en el país asumen dimensiones históricas, grupos familiares con altas cuotas de poder concentrado y heredado a través del tiempo no solo inciden en las políticas públicas, sino en la construcción de un modelo económico excluyente e ineficiente que resulta refrendando y agravando la desigualdad (Dosal, 2005; Banco Interamericano de Desarrollo, 2006; Casaús Arzú, 2007; ICEFI, 2015; Rubio Castañeda, 2017). Esto, en términos empíricos, se traduce en la existencia de monopolios, oligopolios, monopsonios entre otras imperfecciones del mercado que impiden la participación de otros actores económicos no solo en la oferta, por las barreras de entrada, sino también en la repartición del producto social desde el consumo, entre otras cosas por los subóptimos de producción.

La desigualdad extrema limita el crecimiento 

Reducir la desigualdad es entonces una meta importante del sistema político. Pero esto no equivale a eliminarla del todo o hacerlo a costa del propio desarrollo económico – al contrario, la desigualdad extrema puede tener efectos dañinos para el crecimiento. De acuerdo con Grigoli & Robles (2017) “[se ha identificado] un nivel de exceso de desigualdad en que la pendiente de la relación entre la desigualdad del ingreso y el desarrollo económico cambia de positivo a negativo a un Gini neto de alrededor del 27 por ciento” (pág. 3). En otras palabras, la desigualdad de ingresos con un coeficiente de Gini por encima del 0.27 resulta nociva para el desarrollo económico. Ante esto basta decir que el coeficiente de Gini de ingresos para Guatemala es de alrededor de 0.6, más del doble del nivel donde se torna perjudicial.

En este sentido, la desigualdad no se limita a impedir el desarrollo económico directamente, sino que también se traduce en problemas sociales relacionados con la exclusión, particularmente el racismo y machismo. En Guatemala, por ejemplo, las mujeres indígenas en el área rural perciben, por el mismo tipo de trabajo, tres veces menos ingresos que los hombres no indígenas del área metropolitana. Y esto también tiene impactos en la economía, Guatemala pierde 0.83 puntos porcentuales de su tasa de crecimiento como consecuencia de la discriminación (Romero, 2007).

En vez de asumir que la existencia de la desigualdad tiene como consecuencia unívoca una solución particular, como la redistribución o la expropiación – términos que motivan la polarización existente –, lo importante es vislumbrar que existe una multiplicidad de respuestas: Podemos abogar por una combinación de factores que van desde la igualdad de oportunidades, igualdad de capacidades, o igualdad de libertades, en los términos de Amartya Sen, que resultan ser tanto más deseables como alcanzables que la simplista igualdad ante la ley o la indeseable igualdad total de resultados – ambas ajenas a las dinámicas humanas en la práctica.

Por último, es importante reconocer que al hablar de desigualdad nos enfrentamos a un problema complejo, susceptible a desinformación, de grandes dimensiones, con varios matices y acepciones, pero siempre con efectos perjudiciales.

Entre las propuestas más difundidas para mitigarla están las acciones afirmativas para enfrentar los problemas de discriminación, y lo que Piketty (2015) clasifica como redistribución directa y redistribución fiscal, para enfrentar la desigualdad de ingresos en términos generales. La primera implica salarios mínimos, rentas básicas universales, seguridad social y otros mecanismos relacionados con los mercados laborales, que son destacados particularmente por Atkinson. Por otro lado, Piketty y otros hablan de la redistribución fiscal por medio de impuestos directos, progresivos y universales al capital y sucesivos al patrimonio. Ahora bien, estas grandes medidas están en el centro del debate mundial sobre la desigualdad, pero para Guatemala, el primer reto a superar es empezar a medirla – creo que este debiese ser un punto mínimo de consenso para empezar a discutir con base en mejores evidencias.

Notas

[1] Donde 0.00 indica igualdad perfecta y 1 desigualdad perfecta, así, por ejemplo, si una persona dentro de una población tiene el 100% de los ingresos y el resto no tiene nada, la desigualdad de ingresos medida por el coeficiente de Gini será de 1.00.

[2] Entre otros índices y proporciones utilizados para medir la desigualdad se encuentran: el índice de Atkinson, de Palma y de Theil, la medida de Peisch, de Kakwani y de Mehran, o las proporciones entre percentiles, quintiles y deciles.

Trabajos citados

Atkinson, A. B. (2015). Inequality: What can be done? Massachusetts: Harvard University Press.

Banco Interamericano de Desarrollo. (2006). La política de las políticas públicas. México DF: Harvard University.

Casaús Arzú, M. E. (2007). Guatemala: Linaje y racismo. Guatemala: F&G Editores.

Dosal, P. (2005). El ascenso de las élites industriales en Guatemala. Guatemala: Editorial Piedrasanta.

Frausto, M. (2017). Guatemala: Mercado laboral y pobreza desde un enfoque de derechos . En R. d. AUSJAL, Los mercados laborales, pobreza y desigualdad desde un enfoque de derechos humanos (págs. 129-140). Guatemala: Marc de Ramón.

Grigoli, F., & Robles, A. (2017). Inequality Overhang. Fondo Monetario Internacional.

ICEFI. (2015). Política fiscal: expresión del poder de las élites centroamericanas. Guatemala: F&G Editores.

Kuznets, S. (1955). Economic Growth and Income Inequality. The American Economic Review .

Piketty, T. (2015). La economía de las desigualdades. Barcelona: Anagrama.

Romero, W. (2007). Los costos de la discriminación étnica en Guatemala. Guatemala.

Rubio Castañeda, E. (2017). Desde el cuartel: otra visión de Guatemala. Guatemala: F&G Editores.

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08 May Guatemala: una sociedad en desconfianza

La sociedad guatemalteca afronta un problema endémico de violencia que repercute en nuestras actitudes y comportamientos sociales. La ciudad se encuentra repleta de agentes de seguridad privada, guardaespaldas, autos polarizados y condominios cerrados, protegidos por garitas de seguridad y alambre espigado. El ciudadano se somete a un encierro físico, en parte como un antídoto a la ansiedad que genera la amenaza de la violencia, pero el encierro también se produce en el ámbito social: nos organizamos en pequeños nichos de personas afines, donde se compensa la inseguridad, pero al mismo tiempo se perpetúa el rechazo hacia el “desconocido”.

El Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP), una encuestadora regional, mide la confianza interpersonal mediante la pregunta: ¿diría que la gente de su comunidad es muy confiable, algo confiable, poco confiable o nada confiable? La media en todos los países en la región centroamericana se encuentra dentro de las posiciones moderadas (algo, poco). El caso guatemalteco muestra una particularidad en sus polos extremos, además, donde por un lado tiene el porcentaje más bajo en el rubro “muy confiable” y por otro, tiene el segundo porcentaje más alto de “nada confiable”.

El diagnóstico no aplica para todos los guatemaltecos, sin embargo, por lo que es importante diferenciar cuáles son las distintas realidades del país – un viaje al interior inmediatamente nos muestra otra realidad con otros mecanismos de cooperación y relaciones sociales, por ejemplo – y examinar qué conduce a que las relaciones sociales alimenten la confianza o la desconfianza.

¿Quiénes desconfían?

La desconfianza es un fenómeno urbano. Los encuestados ubicados en el sector rural superan por más del doble a los habitantes urbanos en el rubro de “muy confiable”. Los mismo sucede en el sentido contrario, la población urbana se encuentra más propensa a catalogar al conciudadano como “nada confiable”. Estos resultados coinciden con el informe de violencia que ha señalado la marcada diferencia en tasas de violencia homicida entre urbano-rural.

Añadiendo a esto, existe una distinción en el género de los encuestados. Aunque la relación no es igual de fuerte que el fenómeno de urbanización, se puede afirmar que las mujeres están más inclinadas a desconfiar que confiar en sus pares.  La mujer se encuentra más propensa a afirmar “nada confiable” con un 61%, mientras el hombre lo hace con un 39%. Nuevamente, los resultados no resultan sorprendentes considerando que la mujer se encuentra más vulnerable a distintos actos de agresión, que van más allá de cifras de violencia homicida.

 

La educación de los encuestados parece marcar una relación débil: Quienes no completaron ningún grado educativo muestran un grado mayor de confianza, mientras que para el resto no existe una clara relación entre grado de escolaridad y la propensión a confiar en sus conciudadanos.

 

Además de la confianza, el capital social también consiste en contar con normas efectivas y redes sociales que faciliten la acción colectiva y el desarrollo de la vida del grupo. Como demostró este ejercicio, también es importante recalcar que toda actitud y comportamiento social no puede ser reducido a una generalización abstracta y se debe considerar el contexto en que ocurre. Para empezar, la confianza hacia el conciudadano parece ser más fuerte en poblaciones rurales, entre hombres, y en segmentos poblacionales sin educación formal. En cambio, la confianza es débil en poblaciones urbanas y mujeres. Ante todo, el factor de urbanización mostró la distinción más grande.

Las ciudades – y complejos urbanos – son los centros de actividades económicas, sociales y políticas del país, pero es justo en ellas donde existe menos confianza interpersonal. Esto no parece ser nada nuevo: la sociología apunta a que, entre más grande es la ciudad, más impersonales son la relaciones entre sus habitantes, una situación que exige que los individuos dejen de recurrir a lazos étnico-familiares y les sustituyan por lazos más indirectos, mediadas por instituciones formales e informales. No obstante, no debería existir una gran brecha entre ambos tipos de círculo social como en el caso guatemalteco. Y un nivel de desconfianza saludable debería mantenerse a niveles moderados, a manera de precaución, más que en el ámbito de los absolutos (nada confiable).

Trasladando este análisis a la arena política, la falta de confianza es un fenómeno que afecta nuestra participación política y se traduce al conflicto entre visiones políticas, económicas y culturales. Pero a pesar de la creación de nuevos espacios y la movilización de nuevos actores que hemos visto desde el despertar ciudadano del 2015, la desconfianza sigue marcando la arena política. Las discusiones sobre las reformas constitucionales han generado fricciones entre distintos actores, no sólo en el plano discursivo sino a través de actos violentos, como el que ocurrió el pasado viernes en el palco del congreso. Además, las redes sociales han traído consigo nuevas formas de anonimato que se utilizan para difamar y desprestigiar proponentes de ciertas posturas, o polarizar las discusiones sobre temas puntuales, a través del uso de perfiles falsos y la desinformación. La nueva política debe hacerle frente a estos desafíos porque más allá de los cambios estructurales que se intenten plantear por medio de reformas, también requerimos nuevas maneras de relacionarnos los unos con los otros: la confianza es después de todo una percepción moldeable y evolutiva.

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