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En Latinoamérica – Guatemala no fue la excepción –, los procesos de liberalización y reformas de mercado que atravesamos en los años noventa hicieron que olvidáramos toda discusión sobre política industrial. Es apenas en el contexto actual, en que los países de Centro y Sudamérica intentan salir de la llamada trampa de los ingresos medios y adaptarse a un cambiante panorama económico global, que el término vuelve a ponerse sobre la mesa. En Guatemala, pocos actores han llamado a discutir una nueva política de desarrollo basada en la industrialización y el comercio de servicios de mayor valor agregado. Pero si no articulamos una visión concreta de país en esa arena de las políticas públicas y, cuidando los mecanismos de implementación, pasamos a la acción pronto, corremos el peligro de no garantizar un modelo de país sostenible y caer en una espiral negativa: con una población creciente de aquí a 2050, el desfasado modelo de empleo agrícola y una industria aún muy débil – su crecimiento promedio es de un moderado 3.3% –, que además enfrenta el reto de la automatización que se viene. Así que mucho está en juego.

Política industrial como estrategia de desarrollo

Los países que logran ponerse al día con el viejo mundo desarrollado son aquellos cuyos gobiernos promueven activamente el cambio estructural, incentivando la búsqueda de nuevos mercados y modelos de negocios, y canalizando recursos a nuevas actividades prometedoras y socialmente deseables. Pero las políticas industriales, como conocemos a este conjunto de medidas, no han estado siempre de moda en el debate de políticas públicas. Y aún hoy, el primer debate que tenemos que tener es el del propio mérito de contar con una política de este tipo.

La industria tiene una participación moderada en las exportaciones – sobre todo al mercado centroamericano – pero Guatemala podría articular cadenas de valor en sectores de mayor valor agregado. Fuente: Atlas de Complejidad Económica.

El tema es álgido y durante un par de décadas cayó en desuso, a medida que el llamado Consenso de Washington y una ola de cambios que enfatizaban el libre comercio sobre todo, restaron importancia al desafío paralelo del desarrollo industrial – hay que preguntarse qué vamos a exportar en ese nuevo mundo del comercio global si somos un país sin manufactura o servicios de alto valor añadido.

El tema no es nuevo, sin embargo, porque ya en el siglo XVIII se hablaba de la necesidad de cuidar a la industria incipiente. Un Alexander Hamilton, primer Secretario del Tesoro de Estados Unidos, argumentaba que un país debe proteger a sus industrias jóvenes contra la competencia de productores extranjeros. Dicha discusión se encontraba en su infancia: no se hablaba de los mecanismos para impedir que esa protección a productores fuera condicionada a beneficios sociales en el más largo plazo, ni de la fuerza de distintas herramientas de políticas como los subsidios, los aranceles y la regulación misma.

En el siglo XX, fueron precisamente estos asuntos más sistémicos los que alimentaron la nueva discusión. Con una nueva terminología de la economía del desarrollo, se discutían las economías de escala, competencia y monopolios, el rol de los bienes de capital y de los bienes de consumo en una economía, y se empezó a hablar de mecanismos para facilitar la transición de economías agrarias a economías de manufactura – ¡resulta sorpresivo que más de 60 años después sigamos teniendo esa discusión en países como el nuestro!

En este debate, destaca la teoría de sustitución de importaciones avanzada en Latinoamérica por un Raúl Prebisch, al frente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y con razón, sus postulados recibieron fuertes críticas por su excesivo pesimismo sobre el rol del comercio internacional o por su excesiva ingenuidad sobre las capacidades de los estados en países en desarrollo.

El modelo de sustitución resultó insostenible porque al reemplazar la producción internacional por la local, los efectos de corto plazo en la creación de empleo no compensan el costo de quedarse al margen de los potenciales beneficios de la especialización y el rol de la participación activa en el comercio mundial. Con un mundo que ahora se caracteriza por la globalización y la deslocalización de la producción internacional en cadenas de valor, esto se suma al esquema político en que se trató de implementar – un abanico de países con debilidad estatal y falta de transparencia en los procesos –, por lo que hoy en día todo intento de retomar la política industrial pasa por atender los fracasos de la sustitución de importaciones. Por suerte, el debate ha dado un giro radical.

La política industrial en el siglo XXI

Desde mediados de los setenta, un nuevo debate había empezado a fraguarse a raíz de los casos de éxito de desarrollo a punta de fomento industrial: Japón, por ejemplo, había impulsado su economía sobre la base de políticas de fomento, inicialmente en sectores como la maquinaria pesada y posteriormente en las industrias automotriz, nuclear y de petroquímicos. El avance en estas áreas le permitieron transicionar posteriormente al sector de computación y semiconductores. Y en el Sudeste Asiático, las experiencias de Corea del Sur y Taiwán llamarían la atención de los académicos por su énfasis en la identificación y de industrias con ventajas potenciales y la redirección de recursos para su fomento.

Esta tercera ola de discusión nos deja una importante consideración de los aspectos de implementación de una política industrial: debemos tomar en cuenta la forma en que se organiza un gobierno y si sus respectivas partes están bien coordinadas; cómo se organiza el sector privado y sus capacidades instaladas; y cómo interactúan los sectores público y privado.

También se puso al centro de la discusión el proceso de aprendizaje de los productores en una economía: Mientras parte del aprendizaje en el mercado se produce automáticamente al participar en la actividad comercial, otra parte importante requiere inversiones en educación, entrenamiento y capacitación, o en Investigación y Desarrollo (I+D). Y ahí, el argumento de fondo, es que el mercado por sí sólo no puede proveer los mecanismos de coordinación de inversiones entre industrias que están relacionadas, ni provee reglas, estándares o I+D necesarios para el desarrollo industrial. Debe hacerlo en coordinación con un estado que crea dichas condiciones y alinea los incentivos para motivar a esos “pioneros”, o los actores económicos que toman el riesgo de ser los primero en entrar en una nueva industria, y que por tanto generan información y conocimientos nuevos para facilitar la entrada de nuevos jugadores.

Precisamente, la política industrial debe cuidar este proceso de descubrimiento, como le ha llamado el economista Dani Rodrik, donde las firmas y el gobierno aprenden sobre los costos y oportunidades base y se coordinan estratégicamente para aprovecharlos.

Japón se ha enfocado en el fomento de su industria automotriz, entre otras, a lo largo de las últimas décadas. Su foco actual es en industrias que hacen uso intensivo de la información y el conocimiento.

Teoría y práctica: La realidad de un país como el nuestro

Este debate teórico tiene que aterrizarse a los dilemas de la implementación práctica. Como también señala Rodrik, los países que más necesitan de una política industrial son precisamente los que tienen peores mecanismos de gobernanza.

Efectivamente, el diablo está en los detalles y para tener éxito se requiere una combinación de elementos que no hemos terminado de entender del todo. Hace falta más investigación y análisis al respecto de las condiciones particulares de Guatemala y Centroamérica, por ejemplo, pero un par de elementos nos ayudarían a avanzar por esa línea.  

Primero, que exista la voluntad política de alto nivel de diseñar un proyecto de transformación productiva y dedicar el capital político necesario a crear las condiciones necesarias (Coordinar ministerios y agencias competentes, a actores públicos y privados, gobiernos centrales y locales, así como donantes y financistas). También se deben identificar las condiciones en el terreno, para partir de las ventajas comparativas existentes y definir mecanismos de mejora incremental. Y un tercero mínimo es comprender este proceso como un medio y no como un fin en sí mismo: se deben balancear los objetivos económicos con aquellos de tipo social y ambiental.

Precisamente, la política industrial puede ser un instrumento para atender viejas necesidades de desarrollo y cerrar brechas, levantar a miles de personas de la pobreza y sostener el ascenso de la clase media, así como facilitar la participación más activa del país y la región en un mundo globalizado, con una transición tecnológica en marcha y en un contexto de rezago serio en materia de desarrollo humano.

Esta es una propuesta de arrancar ese debate.