Esta semana se cumplieron siete años de la administración de María Consuelo Porras Argueta al frente del Ministerio Público, la más larga en esa institución y una de las más longevas de un alto cargo en Guatemala en los últimos años. Esto nos permite hacer análisis con una perspectiva amplia, juzgando su desempeño sin las ambigüedades que se darían de estar en sus primeros años de ejercicio. Muchos son los problemas estructurales que arrastran Consuelo Porras y su equipo, pero después de todo este tiempo al menos podemos sacar conclusiones sobre su capacidad de revertir o profundizar tendencias.
En esta ocasión nos centraremos en un aspecto crucial: el dinero. De nada sirve tener la dirección de una institución si no se cuenta con los suficientes recursos para cumplir con el objetivo de la misma. En su pelea con la CICIG (Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala) uno de los puntos centrales de lucha de la clase política fue el acceso a recursos. Las fuerzas políticas del Congreso en aquel momento dejaron de aumentar presupuestariamente al Ministerio Público (MP) a partir de la pugna con Jimmy Morales y una alianza entre políticos y empresarios estableció una operación de lobby para congelar los fondos que venían de EEUU (el protagonista por cierto de un congelamiento temporal fue Marco Rubio, actual Secretario de Estado de Trump).
Sin embargo, la situación de Consuelo Porras ha sido muy distinta. Los últimos siete años el MP ha recibido un aumento de recursos sin precedentes, que lo coloca como la entidad fiscal mejor financiada en términos relativos posiblemente de la región y que lo convierte en la institución del sistema de justicia con más recursos. Como veremos en las siguientes líneas ha duplicado en términos absolutos y relativos la cantidad de dinero que recibe y eso que heredó una institución que de Claudia Paz y Paz a Thelma Aldana ya había aumentado significativamente sus recursos.
Consuelo Porras acabará teniendo disponibles para su ejecución casi 26 mil millones de quetzales en los ocho años que habrá sido Fiscal General. Tres veces más que el presupuesto administrado por las dos fiscales que la precedieron en los ocho años previos a su gestión. Fue durante estos dos mandatos anteriores que el Ministerio Público ganó relevancia por el caso de genocidio contra Ríos Montt y por los múltiples casos de gran corrupción presentados junto a la CICIG. La actual Fiscal General Consuelo Porras recogió un MP poderoso y dejará, en un año, uno mucho más poderoso aún.
Dos eventos políticos que explican un aumento presupuestario.
Utilizaremos la medida de presupuesto asignado para hacer este análisis. El presupuesto vigente es el asignado con las debidas modificaciones y cambios en su proceso de implementación y el ejecutado es el que de facto logra gastarse la institución. Es decir, contar con presupuesto asignado no significa que ese haya sido el dinero gastado. Sin embargo, vemos el claro ejemplo de la relevancia del presupuesto asignado si analizamos la relación entre el presupuesto del MP y el OJ (Organismo Judicial). En la gráfica siguiente se puede apreciar el crecimiento en el presupuesto asignado para ambas instituciones desde 2010, con un aumento especialmente llamativo al MP en los últimos años.
El presupuesto asignado corresponde a la decisión política de los diputados, representantes democráticos de los ciudadanos, de lo que debe de priorizarse. Toda política pública debe tener su reflejo, si no quiere ser mera retórica, en su asignación presupuestaria. La clase política, empezando por la propuesta del Organismo Ejecutivo y terminando en la negociación en el Congreso, decide el peso que cada institución va a tener en una determinada política pública. En este caso, en cuanto al sistema de justicia, la decisión desde 2016 y muy sostenidamente desde 2019 ha sido incrementar con respecto al resto de instituciones (y con respecto a cualquier indicador que nos podamos imaginar) la importancia del MP, es decir, de la persecución penal más que de la defensa pública, la atención a víctimas o la misma administración de justicia. Incluso en la asignación presupuestaria del 2025, la Corte de Constitucionalidad intervinó al dictaminar una resolución que obligó a los diputados a que mantuvieran el presupuesto del MP, cuando la propuesta del Ejecutivo era reducir el techo presupuestario de la entidad.
¿Por qué existe esta sostenida decisión en la última década? He aquí una hipótesis: el aumento presupuestario es consecuencia de dos fenómenos de poder, en dos momentos históricos diferentes de naturaleza contraria y que tuvieron la misma consecuencia: el fortalecimiento del MP.
La primera etapa empezó en noviembre de 2015, con el Presidente Constitucional Otto Pérez Molina en prisión, un nuevo presidente electo a raíz del movimiento ciudadano y con el MP de Aldana y la CICIG con máximos históricos de apoyo. En estas circunstancias políticamente arrolladoras, el Congreso decide subir el presupuesto del MP de mil a mil quinientos millones de quetzales. Esto se extiende en el presupuesto de 2017, negociado a finales del 2016 cuando el MP y la CICIG estaban en su pico de poder y en una relación cordial con el Presidente Morales. Una vez que ocurre la pelea de 2017 (el “non grato”), el presupuesto no fue aprobado (y por lo tanto el de ese año queda vigente para 2018). Así, el último presupuesto enteramente manejado por Thelma Aldana es de mil ochocientos millones de quetzales.
Una vez Consuelo Porras asume la dirección en mayo de 2018 reduce tensiones con la clase política y a partir de ahí, especialmente desde su sanción por parte de EEUU en 2021 y su reelección como Fiscal en 2022, el crecimiento en apoyo expresado a través de aumentos presupuestarios es consistente. El miedo al poder de la CICIG y el MP en la primera fase, por un lado, y la voluntad de reforzar al connivente MP por otra, son los drivers de este inusitado aumento. El último presupuesto manejado enteramente por Consuelo Porras (el actual, de 2025) es de cuatro mil ochocientos millones de quetzales, es decir, tres mil millones más que el del último año de Thelma Aldana.
Prioridades
La consecuencia de esto es clara: nuestra clase política ha decidido, ya sea por complacencia al MP de Porras o por convencimiento, que la parte de la cadena de la justicia penal más importante es la acusación. Más importante por mucho.
Para muestra el peso relativo que se le da a la persecución penal frente a la defensa pública penal. Por cada 8 quetzales que se invertía persiguiendo guatemaltecos en 2010, se invertía 2 defendiendo a los que no se pueden permitir contratar un abogado. Esta relación asimétrica se ha profundizado al punto de que en 2025 hay asignados 9,5 quetzales al MP por cada 0,5 al IDPP (Instituto de Defensa Público Penal).
La conclusión al observar la gráfica anterior es clara. El aumento desde 2015 es sustantivo y se da muy acentuadamente en favor del MP. El resto de instituciones: el IDPP, el Instituto de la Víctima (IAV) y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF), se han mantenido en términos absolutos en cifras muy parecidas.
Los pesos relativos
Se pudiera decir que esto se da a raíz de aumentos presupuestarios generalizados o aumentos de la riqueza y población del país. Sin embargo, cuando hacemos análisis de los pesos relativos, la conclusión es similar.
La inversión en relación al PIB es baja pero ha aumentado en los últimos años siguiendo en buena medida la tendencia vista en las cifras absolutas. El peso del IDPP se ha reducido y el del IAV e INACIF se ha estancado. El OJ, por su parte, tenía un peso muy similar en 2010 al que tuvo en 2024, después de unos cuantos vaivenes. Sin embargo, el MP ha multiplicado por 2.5 el peso en los últimos 15 años. Bajo cualquier medida es un aumento muy fuerte.
El presupuesto general dedicado a justicia ha aumentado debido a que el del MP se triplicó en términos porcentuales y el del OJ subió casi un punto. El fenómeno se ve moderado por la ampliación presupuestaria de 2024 y por el presupuesto de 2025, que al invertir relativamente más en otros rubros, revierten suavemente la tendencia.
Guatemala ¿caso único en el mundo?
¿Es esto normal? Echemos un vistazo a la región. La intención del presente sondeo es identificar prácticas presupuestarias en otros países de América Latina para ilustrar la diferencia de montos asignados entre los organismos encargados de impartir justicia y las entidades a las que se les otorga el ejercicio de la persecución penal, respectivamente.
En ese sentido, se utilizó el World Justice Project (WJP) – Rule of Law Index que evalúa 142 países y jurisdicciones alrededor del mundo con dimensiones clave como el orden, la seguridad, el cumplimiento regulatorio, la justicia civil y la justicia de Justicia Criminal.[1] La intención fue seleccionar países con un nivel de justicia por encima, al mismo nivel o por debajo que el de Guatemala, con la finalidad de obtener referencias contextualizadas. Analizamos seis países más (2 con una puntuación mayor a la de Guatemala en el ranking de América Latina del índice de Estado de Derecho del WJP, 2 con una puntuación similar y 2 con una puntuación por debajo), pero utilizaremos tres ejemplos: Uruguay, que se encuentra en el puesto número uno de América Latina; Colombia, que se encuentra en el medio de la tabla; y El Salvador, que ocupa lugares bajos de la misma. Es importante resaltar que Guatemala se ubica en el puesto 25 del ranking general de Latinoamérica (puntaje de 0.44) y 24 con respecto a la dimensión de Justicia Criminal (puntaje de 0.30), lo que coloca al país en la parte baja de la tabla.
Uruguay 0.72 (puesto 1 en el ranking de América Latina). Justicia Criminal 0.58 (puesto 4)
Uruguay muestra una tendencia muy estable tanto en monto absoluto como en monto corregido por población y ajustado a dólares. Vemos claramente que el gasto del poder judicial es varias veces mayor al gasto de su fiscalía.
Colombia 0.48 (puesto 22 en el ranking de América Latina). Justicia criminal 0.32 (puesto 21)
En Colombia la tendencia es la contraria a Guatemala. Después de colocar recursos similares a su OJ y MP (aunque siempre siendo superiores los del poder judicial), en los últimos años, la clase política decidió fortalecer relativamente a la parte de la cadena que resuelve los casos. Es así como, en números absolutos y en gasto por persona ajustado a dólares, vemos la brecha acentuarse.
*En el caso de Colombia el presupuesto de la Fiscalía General de la Nación se asigna de forma conjunta con el del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. La barra descuenta lo asignado específicamente al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
El Salvador 0.43 (puesto 26 en el ranking de América Latina). Justicia criminal 0.22 (puesto 30)
La diferencia más grande la encontramos en El Salvador, donde por cada 8 dólares dedicados al poder judicial, solo 2 van a la Fiscalía.
En resumen, todos los países estudiados (hicimos la misma comparativa con Chile, Honduras, México) tienen una relación entre presupuesto del Poder Judicial y presupuesto de la Fiscalía en la cual el Poder Judicial tiene mucho más peso y los países que evolucionan hacia una mayor divergencia lo hacen a favor del Poder Judicial siempre. Incluso Guatemala, hasta antes del segundo período de Consuelo Porras en el cargo, mantuvo una tendencia similar hasta que en los últimos años esta tendencia se rompió significativamente, lo que da cuenta de la excepcionalidad del caso en cuestión, sobre todo ante la impopularidad de la institución y de quien la dirige.
Claro que las diferencias legales y operativas de cada sistema pudieran justificar estas diferencias, pero la brecha es demasiado amplia y la tendencia es tan dispar que es difícil ignorar la respuesta a la pregunta hecha al principio de la sección: no, no es normal la decisión político-presupuestaria de Guatemala. El caso de Guatemala es extraordinario y convierte al MP en una institución excepcional en la región latinoamericana (habría que estudiar de manera más amplia si en el mundo) que cuenta con más financiamiento dedicándose solo a lo penal que el poder del Estado encargado de administrar otras materias de justicia (como civil, laboral y administrativo), además de lo penal.
En este sentido, aparece una última cuestión: aparte de la evidente intencionalidad política de fortalecer al MP, la reflexión debería también orientarse hacia las implicaciones operativas de esta extraña relación presupuestaria. Un potencial escenario pudiera ser que el OJ no puede administrar los casos que le envía el MP que tendría mayor capacidad relativa de hacerlo. El incremento en el abuso de las desestimaciones en sede fiscal posiblemente ha frenado este problema, pero no está de más dejar la advertencia que de cara al futuro tenemos que abordar como sociedad para enfrentar las eventuales consecuencias. Quizá lo más adecuado sea financiar más al Organismo Judicial en los próximos presupuestos para que la relación anómala descrita se normalice.
Y todo este dinero, ¿para qué?
Consuelo Porras ha tenido la circunstancia soñada para toda persona líder de una institución pública con funciones autónomas. Apoyo político reflejado en apoyo financiero sin precedentes, una gestión sin contrapesos y una influencia política heredada que la ha convertido en una de las instituciones de persecución penal más relevantes, en términos relativos, del mundo.
En el pasado desde Diálogos, a través del proyecto de La Balanza, hemos escrito sobre las salidas procesales del sistema de justicia. Los datos no pueden ser actualizados por la actitud de opacidad del MP, que se niega a proveernos las cifras desagregadas que requerimos para hacer los cálculos y nos remiten a unos informes anuales en pdf con los que no podemos trabajar ni mantener información actualizada periódicamente. Sin duda en el futuro, esperamos que cercano, podremos tener una perspectiva cuantitativa de los últimos años de su administración.
Sin embargo, lo que podemos afirmar hasta 2022 (a cinco años de la actual fiscal en el puesto) es que las falencias estructurales de la persecución penal y el sistema de justicia en general se han profundizado. Ha aumentado el abuso de la desestimación en sede fiscal, ha empeorado la lentitud, sobre todo a raíz del Covid, en los procesos, se han mantenido niveles muy altos de impunidad y las soluciones “satisfactorias” (sentencias condenatorias y salidas desjudicializadoras) se han reducido.
Esta anomalía expuesta nos abre un interesante debate a futuro. Las asignaciones presupuestarias sin reflexión técnica y basadas en dinámicas políticas y mediáticas pueden crear problemas sistémicos a largo plazo, donde la mala distribución de los recursos lleva a peores resultados.
La conclusión en definitiva es la siguiente: a no ser que recientemente se haya cambiado el curso, el MP de Consuelo Porras ha tenido una gestión peor que las que le antecedieron, a pesar de llevar más tiempo en el cargo y de contar con bastante más recursos. Esto sin tener en cuenta las consecuencias políticas y sociales de la impunidad en grandes casos de corrupción, la persecución a fiscales y actores anticorrupción y el ataque a la democracia.
[1] La justicia criminal es una de las dimensiones evaluadas por el Rule of Law Index. Cada país tiene un puesto en el ranking general, de acuerdo a su evaluación general, y otros de acuerdo con su puntuación en la dimensión en específico. En este caso se consigna, además del puesto en el ranking general, la dimensión de Justicia criminal.
